Д. М. Хомяков, профессор кафедры общего земледелия и агроэкологии факультета почвоведения МГУ имени М. В. Ломоносова

Среди основных направлений пространственного развития РФ выделяются конкретные задачи, в том числе формирование территорий экологического благополучия посредством реализации мероприятий по сохранению и восстановлению природной среды, обеспечению качества окружающей среды, необходимого для комфортной и безопасной жизни человека, а также устойчивого развития экономики (Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2024 № 4146-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года»).

В настоящее время действует Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О землеустройстве». Федеральный закон от 13.05.2008 № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РФ в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» исключил из него территориальное землеустройство. Оно распределяет земли между субъектами хозяйствования, землевладельцами и землепользователями. 

Действующий закон устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов. Статьями 9 и 11 в нем закреплено, что почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания проводятся в целях получения информации о состоянии земель, в том числе почвы.

Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 28.12.2024) в статье 42 закрепил, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками, но их использующие, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, меры пожарной безопасности; не допускать загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

Статья 68 включает в землеустройство мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

Минсельхоз России 3 марта 2025 года разместил на портале regulation.gov.ru проект нового, существенно отличающегося от действующего сейчас, Федерального закона «О землеустройстве» (ID проекта 02/04/03-25/0015515).

В случае принятия закон будет направлен на создание системы стратегического управления земельными ресурсами, потребует усиления цифровизации и централизации планирования в этой сфере, узаконит федеральную и региональные карты сельскохозяйственных земель, регламенты их использования и схемы работ по сохранению плодородия и повышению эффективности АПК. Проект призван решить ряд накопленных проблем – интенсификации земледелия, воспроизводства плодородия почв, возвращения земель в оборот и многие другие. 

Сама суть землеустройства, согласно законопроекту, осталась неизменной – это комплекс мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации их рационального использования и охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

Список объектов (статья 10) законопроекта расширен по сравнению с действующим законом. Землеустройство проводится в отношении образованных в соответствии с законодательством РФ территорий, зон, земельных участков и их частей, а также может проводиться в отношении территории РФ, субъекта РФ, муниципального образования или их части, совокупности земельных участков (частей земельных участков).

Из пояснительной записки к проекту закона следует, что землеустройство – один из основных институтов земельного законодательства. Отношения в области землеустройства направлены на обеспечение рационального использования и охрану земель, а также организацию сельских и иных территорий в целях устойчивого социально-экономического развития и охраны окружающей среды. 

Также землеустройство является механизмом, обеспечивающим планирование использования земли как природного ресурса и природного объекта на основе полученной в результате исследования земель информации о ее состоянии. Это связывает землеустройство с деятельностью в области стратегического планирования.

В настоящее время в реализуемых документах территориального планирования и градостроительного зонирования отсутствуют границы земель сельскохозяйственного назначения, границы ценных и особо ценных продуктивных земель. Не реализован подход определения правового режима земельных участков на основании их качественных характеристик и отнесения к тому или иному виду угодий, что создает условия для необоснованного и бесконтрольного выбытия таких земель из сельскохозяйственного оборота. 

Ввиду недостатков правового регулирования государственная политика в области землеустройства не осуществляется, что оказывает негативное влияние на обеспечение охраны и рационального использования земель как природного ресурса и природного объекта.  

В границах РФ расположена примерно шестая часть плодородных сельскохозяйственных угодий планеты. Вместе с тем площади, пригодные для сельхозпроизводства, и уровень плодородия почв постоянно сокращаются. При этом организационно-правовые основы обеспечения сохранности плодородия земель, планирования рационального использования и охраны земель в РФ во многом фрагментарны. Постоянно ухудшается экологическое состояние земель, увеличиваются площади, подверженные различным видам порчи и деградации – иссушению, опустыниванию, заболачиванию, утрате плодородного слоя почв и другим. 

Существенны площади неиспользуемых и нерационально используемых земель, в том числе в связи с просчетами в организации перераспределения и использования земель. Действенные инструменты ликвидации недостатков землепользования законодательно не закреплены и не имеют системного регулирования.

Основные принципы законодательства о землеустройстве согласно законопроекту: сохранение земель как средства производства в сельском и лесном хозяйстве; увеличение площади используемых сельскохозяйственных угодий; устранение и предупреждение возникновения недостатков землепользования, сохранение и улучшение антропогенных и природных ландшафтов; проведение землеустройства с учетом природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения земель, а также требований законодательства РФ к их охране; обязательность учета землеустроительной документации при принятии решений об утверждении (изменении) документов территориального планирования, территориального зонирования, о создании или об изменении границ особо охраняемых природных территорий, документации по планировке территории, лесохозяйственных регламентов.

Статья 12 посвящена изучению состояния земель и видам осуществляемых для этого работ. Это проведение почвенных, геоботанических и других обследований земель, сбор и обобщение их результатов; составление тематических карт и атласов состояния и использования земель (в отношении всех категорий земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий); создание единой федеральной карты-схемы земель сельскохозяйственного назначения, включая сельхозугодья (в отношении земель сельхозназначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий).

Почвенные, геоботанические и другие виды обследования проводятся в отношении всех категорий земель с целью получения информации о состоянии земель, а также с целью выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, затоплению, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивному и химическому загрязнению, биогенному заражению, опустыниванию, зарастанию сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем, другим негативным явлениям.

Информация, полученная в результате обследований, предусмотренных настоящей частью, направляется в государственный фонд данных государственного экологического мониторинга, а в части земель сельскохозяйственного назначения – также в государственный реестр земель сельскохозяйственного назначения (ЕФГИС ЗСН). Она используется для организации рационального использования земель и их охраны, а в части земель сельскохозяйственного назначения – для подготовки схемы землеустройства, землеустроительных карт (схем) и проектов землеустройства, сельскохозяйственного зонирования, определения видов разрешенного использования, при проведении рекультивации, консервации земель, улучшения природных ландшафтов. 

Материалы, подготовленные в результате изучения состояния земель, составляют информационную основу и используются в целях проведения землеустройства, принятия решений об изменении целевого назначения и разрешенного использования земель и земельных участков, разработки и реализации документов стратегического планирования.

Статья 13 закрепляет, что планирование и организация рационального использования земель и их охраны осуществляется в отношении всех категорий земель, за исключением земельных участков и (или) земель, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты.

Документом планирования, организации рационального использования и охраны земель является Схема землеустройства территории РФ, а региональным документом планирования, организации рационального использования и охраны земель – землеустроительная карта (схема) территории субъекта РФ.

Постановлением Правительства РФ от 14.05.2021 № 731 (ред. от 16.05.2025) «О Государственной программе эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации» не позднее конца 2030 года планируется реализация мероприятий по подготовке проектов межевания земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения и постановке их на государственный кадастровый учет с внесением сведений в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН); получение полных, достоверных и актуальных сведений о количественных характеристиках и границах земель сельскохозяйственного назначения, включая количественные и качественные характеристики неиспользуемой пашни. 

В документе предусмотрено создание единой федеральной карты-схемы земель сельскохозяйственного назначения, включая сельскохозяйственные угодья, а также создание единой федеральной почвенной карты земель сельскохозяйственного назначения в 87 субъектах Российской Федерации до конца 2025 года. Это, вместе с существующим Единым государственным реестром почвенных ресурсов России, послужит информационной основой пространственного размещения объектов агропроизводства и реализации принципов устойчивого развития АПК с учетом агроэкологических особенностей территории субъектов Российской Федерации.

Информация для принятия решений будет также накапливаться и использоваться при реализации Постановления Правительства РФ от 30.04.2025 № 597 «Об утверждении Правил взаимодействия Единой федеральной государственной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и иных государственных информационных систем».

Важно отметить, что, принимая во внимание необходимость качественной оценки сельскохозяйственных угодий в рамках определения их кадастровой стоимости, рассматриваемым законопроектом предусмотрено  внести изменения в Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и Федеральный закон от 03.07.2016 № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке», предусматривающие обязательное рассмотрение на предмет влияния на кадастровую стоимость земельных участков сельскохозяйственного назначения, в границах которых расположены сельскохозяйственные угодья, сведений о состоянии их плодородия.

Ввести в действие данный закон предполагают с 01.03.2027. Очевидно, что пока остается открытым вопрос, какими силами и средствами будут осуществляться предусмотренные работы, кто будет их финансировать (федеральный или региональный бюджет, частные инвесторы, хозяйствующие субъекты, агропредприятия), какой объем финансовых ресурсов понадобится, на какой цифровой платформе будут размещены в итоге агрегированные геопространственные данные, кто и как разработает алгоритмы и цифровые решения для осуществления всей масштабной планируемой деятельности и так далее.

В процессе прохождения установленных процедур согласования и принятия законопроекта, до вступления в силу закона, на многое из вышесказанного необходимо получить ответ. Весьма вероятно, что в составе Минсельхоза России может появиться новая почвенно-землеустроительная служба. 

Указом Президента РФ от 21.01.2020 № 20 (ред. от 10.03.2025) «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» в пункте 7 сформулированы национальные интересы государства на долгосрочный период, в том числе восстановление и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предотвращение сокращения их площадей, рациональное использование таких земель, защита и сохранение сельхозугодий от водной и ветровой эрозии и опустынивания. 

Далее, в пункте 19, закреплено, что в области производства сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия необходимо осуществить повышение урожайности сельхозкультур, сохранение, восстановление и повышение плодородия земель сельхозназначения, их рациональное использование, соблюдение технологий агропроизводства, вовлечение в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых пахотных земель.

Реализация сформулированных в доктрине позиций требует постоянного изучения состояния земель сельскохозяйственного назначения, их периодического обследования, использования технологий дистанционного зондирования и комплексного землеустроительного обеспечения.

Перспективный план модельного законотворчества в Содружестве Независимых Государств на 2023–2025 годы утвержден председателем Совета Ассамблеи в г. Самарканде (Ресгпублика Узбекистан) 28.10.2022 № 54-33. Он включает разработку реализации задач сотрудничества государств – участников МПА СНГ в деятельности по сближению и совершенствованию национального законодательства. Среди заявленных документов – модельный закон «О землеустройстве». Его текст сейчас согласовывается органами представительной власти стран – членов СНГ. 

В проекте модельного закона СНГ «О землеустройстве» используются следующие основные понятия:

1) землеустройство – система организационных, научных, технологических, экономических и иных мер, направленных на рациональное использование и охрану земель как природного ресурса и средства производства, улучшение и сохранение природных и антропогенных ландшафтов;

2) землеустроительная деятельность – деятельность в области организации и обеспечения землеустройства, осуществления землеустроительных мероприятий и проведения землеустроительных работ;

3) объекты землеустройства – земельный фонд государства, используемые в хозяйственной или иной деятельности земли, земельные участки, их части, территории, зоны или их части, в отношении которых осуществляется землеустроительная деятельность;

4) землеустроительное мероприятие – комплекс землеустроительных работ, выполняемых в рамках землеустроительной деятельности и направленных на решение задач землеустройства;

5) землеустроительные работы – научные, технологические (камеральные, полевые, обследовательские, изыскательские, проектные) и иные виды работ, выполняемые в рамках проведения землеустроительных мероприятий;

6) землеустроитель – физическое или юридическое лицо, осуществляющее землеустроительные мероприятия и работы;

7) землеустроительное дело – комплекс документов в текстовой и графической форме, подготовленных по результатам проведения землеустроительных работ в отношении объекта землеустройства;

8) землеустроительная документация – документы и материалы в текстовой и графической формах, оформленные по результатам проведения землеустроительных мероприятий и (или) работ;

9) карта (схема) землеустройства – вид землеустроительной документации, предусматривающий планирование рационального использования и охраны земель на основе проведенных исследований и оценки их качества;

10) проект землеустройства – вид землеустроительной документации, содержащий выраженные в текстовой и графической формах обоснование, перечень, содержание и этапы выполнения землеустроительных мероприятий и (или) работ в отношении объекта землеустройства;

11) карта (план) объекта землеустройства – вид землеустроительной документации, в графической и текстовой формах отображающий сведения об объекте землеустройства, включая местоположение границ объектов землеустройства, с указанием в том числе ценных и особо ценных земель, а также сельскохозяйственных территориальных зон, местоположение объектов регионального или местного значения, предусмотренных документами территориального планирования;

12) проект межевания – документ, вид землеустроительной документации, в котором в графической и текстовой формах отображены проектируемые местоположение и границы объекта землеустройства;

13) межевание – совокупность землеустроительных работ по установлению и описанию местоположения границ объектов землеустройства на местности;

14) зонирование сельских территорий – землеустроительное мероприятие по определению зон межселенных (сельских) территорий, в ходе которого могут быть образованы зоны сельскохозяйственного производства, лесозащитные полосы, сельские дороги, зоны природных и антропогенных ландшафтов, зоны особо охраняемых территорий и объектов, рекреационные зоны, зоны развития сельских населенных пунктов, зоны земель лесного фонда, земель водного фонда, иные зоны, предусмотренные целями и задачами устойчивого развития сельских территорий;

15) сельскохозяйственное зонирование – землеустроительное мероприятие по установлению зон сельскохозяйственного использования на землях сельскохозяйственного назначения на основе оценки качества таких земель и их пригодности для ведения сельского хозяйства;

16) недостатки землепользования – признаки нерационального использования объектов землеустройства, в том числе наличие чересполосицы, вкраплений, вклиниваний, изломанности границ объектов землеустройства, дальноземелья, неудобий, отрицательно влияющих на состояние и качество объектов землеустройства, на организацию хозяйственной и иной деятельности, охрану окружающей среды, устойчивое развитие территории;

17) неудобья – земли или участок земли, обладающие свойствами, препятствующими их эффективному хозяйственному использованию (овраги, болота, пески, др.);

18) рациональное использование земель – научно обоснованное, сбалансированное использование земель как природного ресурса и пространственного базиса в целях обеспечения социально-экономического развития, с учетом сохранения для будущих поколений плодородных свойств и иных составляющих природного потенциала земли;

19) сельская территория – объект землеустройства, включающий в себя территории сельских поселений и межселенных территорий, в отношении                                                        которого проводятся землеустроительные мероприятия, направленные на обеспечение рационального использования и охрану земель сельских поселений и межселенных территорий в целях их устойчивого социально-экономического развития.

Статья 2. Цели и задачи землеустройства

1. Целями землеустройства являются:

1) обеспечение достижения целей и реализации задач государственной земельной политики, обеспечение земельными ресурсами в достижении целей и решении задач пространственного и стратегического планирования;

2) обеспечение государственного управления земельным фондом государства;

3) создание условий для рационального использования и охраны земель как природного ресурса различных сфер хозяйствования, пространственного базиса реализации функций государства;

4) обеспечение сохранения и повышения плодородия земель как средства производства в сельском хозяйстве и основы обеспечения продовольственной безопасности государства;

5) обеспечение охраны земель как природного объекта, создание условий для сохранения природных свойств земель для обеспечения использования и охраны лесов, водных объектов, основы охраны и использования особо охраняемых природных территорий и объектов, природных и антропогенных ландшафтов, охраны природной среды;

6) обеспечение установления, соблюдения и изменения правового режима земель;

7) организация сельских территорий, территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов для обеспечения традиционного образа жизни;

8) обоснование и установление границ объектов землеустройства;

9) иные цели, предусмотренные законами государства.

2. Задачами землеустройства являются:

1) получение достоверных сведений о качественных и количественных характеристиках земли как природного ресурса;

2) подготовка и реализация государственных и местных документов стратегического планирования, предусматривающих планирование использования земельных ресурсов;

3) формирование эффективной системы землепользования в сельском хозяйстве и иных сферах хозяйствования, предупреждение и устранение недостатков землепользования;

4) проведение землеустроительных мероприятий и подготовка землеустроительной документации как основы установления, соблюдения и изменения правового режима земель;

5) адаптация использования и охраны земель к климатическим и иным негативным изменениям природного и антропогенного характера;

6) проведение землеустроительных мероприятий и подготовка землеустроительной документации как основы установления границ объектов землеустройства;

7) разработка мероприятий по обеспечению охраны и восстановлению нарушенных земель;

8) разработка мероприятий по обеспечению развития сельских территорий, сохранению и улучшению антропогенных и природных ландшафтов.

Даже из рассмотрения двух первых статей законопроекта можно сделать вывод о том, что национальное российское законодательство, развиваясь и совершенствуясь, уже сейчас намного опережает в понятийных и правовых подходах рамочный законопроект СНГ. Следует указать на декларативность рассмотренных выше норм в проекте и наличие множества научных терминов, требующих правового определения. Неурегулированность данного вопроса в дальнейшем приведет к возникновению правовых коллизий и несостыковок.