Ольга Рябых

В апреле в Государственной Думе прошли парламентские слушания, посвященные совершенствованию правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. Более 300 представителей федеральных и региональных органов власти, аграрного бизнеса, науки и финансовых институтов обсудили развитие законодательства и системные риски – деградация и неэффективное использование угодий, ограниченный доступ аграриев к финансированию. Участники сошлись во мнении: без комплексной земельной политики и масштабных инвестиций в мелиорацию и инфраструктуру дальнейший рост АПК под угрозой.

Стратегический актив

Вице-спикер Государственной Думы Алексей Гордеев в своем выступлении обозначил фундаментальную роль сельхозземель для экономики и продовольственной безопасности страны. Он подчеркнул, что речь идет не только о ресурсе, но и о стратегическом активе. Россия обладает колоссальным потенциалом: порядка 130 млн га пашни – почти 10% мировых ресурсов, при доле населения всего около 2%. 

«Мы должны быть донором мирового продовольственного рынка», – добавил Гордеев, акцентируя внимание на недоиспользованном экспортном потенциале.

При этом значительная часть проблем – от правовых до инфраструктурных – носит системный характер. Это относится и к проблеме невостребованных земель.

«Так называемые мертвые земельные доли… составляют где-то 25 млн гектаров, и, конечно, с этим необходимо что-то делать», – отметил депутат. 

Серьезным ограничением для вовлечения земель в оборот остается недостаточная проработка кадастровой базы. Межевание произведено примерно для 40% сельхозучастков, поэтому возникают большие риски для участников этой деятельности. Кроме того, земля по-прежнему не выполняет функцию полноценного экономического актива. 

«У нас земля, к сожалению, не является залогом для банков и не участвует в привлечении кредитов», – пояснил Гордеев.

Он также остановился на вопросах эффективности использования земель и их деградации: в России не используется от 20 до 40 млн га сельхозземель, а уровень освоения пашни составляет лишь 69% против среднемировых 80%. Примерно 1,5 млн га в год выбывает, что эквивалентно 3–3,5 млн тонн зерна.

Вице-спикер предложил системное решение – разработку долгосрочной стратегии земельной политики Российской Федерации – как минимум на десятилетие.

Закон и трудности воплощения

Председатель Комитета по аграрным вопросам академик РАН Владимир Кашин отметил, что за последние десять лет в России было принято 36 федеральных законов, направленных на развитие земельного законодательства.

Он подчеркнул, что речь идет не только о регулировании оборота земель, но и о более широком комплексе вопросов – от применения агрохимикатов до ограничения нецелевого использования угодий. Отдельно Кашин отметил важность принятого закона о «двух ключах», который «останавливает вольницу администраций регионов по разбазариванию земель сельскохозяйственного назначения».

Вместе с тем, несмотря на законодательный прогресс, ситуация с сохранением плодородия вызывает серьезную обеспокоенность. 

«Мы плохо пока работаем с точки зрения баланса плодородия почв, вносим в три раза меньше удобрений», – он уточнил, что объемы внесения минеральных подкормок сократились с 10 до 3,5 млн тонн, а органических – в пять раз. 

Кашин подчеркнул необходимость полноценного финансирования действующих госпрограмм, особенно в части мелиорации, где Россия, по его оценке, отстала, несмотря на высокий потенциал. 

Следующий момент – вовлечение земель в оборот и стратегические задачи отрасли. Уже сегодня, по словам Кашина, в оборот дополнительно введено около 3 млн га, а к 2030 году стоит задача увеличить этот показатель до 10 млн га. 

Заместитель министра сельского хозяйства РФ Андрей Разин в своем выступлении сосредоточился на практической реализации принятых законов и формировании новой системы управления земельными ресурсами. Он подчеркнул, что достигнутые результаты АПК во многом обусловлены последовательной государственной политикой. 

Ключевым событием Разин назвал принятие федерального закона № 52, который, по его словам, изменил структуру регулирования земельно-имущественных отношений, при этом сохранив баланс полномочий между федеральным центром и регионами. Этим законом Минсельхоз наделен полномочиями по согласованию генпланов при условии включения в границы населенных пунктов земель сельхозугодий. 

«Мы, ни в коем случае не попирая полномочия региональных органов власти, нашли конструкцию, которая позволяет совместно реализовывать государственную политику», – отметил чиновник.

Отдельное внимание замминистра уделил инструментам контроля за использованием земель сельскохозяйственного назначения и предотвращению их выбытия из оборота. Как отметил докладчик, уже в первые месяцы применения нового законодательства Минсельхоз России начал активно участвовать в согласовании документов территориального планирования. С 1 марта в ведомство поступило 105 проектов, при этом не допущено ни одной просрочки по их рассмотрению. Часть инициатив отклонили именно в связи с риском утраты сельхозугодий. В 20 проектах планировалось включение в границы населенных пунктов порядка трех тысяч гектаров пашни, которые, по сути, росчерком пера выводились из сельхозпроизводства.

В подтверждение он привел пример неэффективного перевода земель: участок, выведенный из сельхозоборота, в итоге превращается в брошенный, при этом нового жилищного строительства не осуществляется. По словам Разина, это демонстрирует необходимость более жесткого регулирования в сфере перевода земель сельхозназначения в иные категории.

Системным нововведением стало и создание цифровой инфраструктуры управления земельными ресурсами. Лишь около 6% земель относятся к непригодным, и именно они должны рассматриваться для альтернативного использования. 

Завершая выступление, Кашин подчеркнул, что ключевая задача на ближайший период – синхронизация федеральных и региональных решений и доведение начатых реформ до полноценной практической реализации.

И снова о кадастре

Член президиума Российской академии наук академик Виктор Хлыстун одной из наиболее острых тем назвал неурегулированность правового статуса значительной части земель. 

«Мы сегодня имеем огромные площади, у которых нет своего правообладателя», – подчеркнул он, связывая это с недостаточной кадастровой проработкой и размытостью границ. 

По его словам, без системной инвентаризации невозможно выстроить эффективную модель землепользования: «Не поскупиться, провести сплошную инвентаризацию земельного фонда страны с обязательной постановкой всех участков на кадастровый учет».

Он остановился и на проблеме невостребованных земельных долей, которая создает правовую неопределенность и риски злоупотреблений. Чтобы радикально решить вопрос, Хлыстун предложил установить, что с 1 января 2027 года невостребованные земельные доли утрачивают свой прежний статус, а в последующем будут вовлечены в оборот через торги.

Серьезную обеспокоенность академика вызывает также структура землевладения и условия аренды земельных участков. Из-за ускоренного роста крупных агрохолдингов площадь десяти крупнейших землевладений увеличилась в 1,5 раза. По его мнению, данная тенденция негативно влияет на развитие сельских территорий и способствует вытеснению малого и среднего бизнеса из АПК.

Кроме того, академик раскритиковал практику предоставления участков в краткосрочную аренду. Если срок аренды не превышает одного года, арендатор не заинтересован в сохранении и повышении плодородия почв, что порождает хищническое использование земельных ресурсов. В качестве альтернативы Хлыстун предложил переход к долгосрочным моделям аренды – предоставление участков на срок не менее периода севооборота. По его словам, это позволит стимулировать инвестиции в поддержание плодородия почв и обеспечит устойчивое использование земельных ресурсов.

Председатель комитета Алтайского краевого Законодательного собрания по аграрной политике Сергей Серов отметил, что регион располагает крупнейшим земельным фондом в стране. По его словам, в Алтайском крае насчитывается 10,5 млн гектаров земель сельскохозяйственного назначения, из которых 6,5 млн составляют пахотные угодья. При этом в регионе действует особый режим регулирования: краевым законом, принятым еще в 2003 году, запрещена продажа земель сельхозназначения, и данная норма будет действовать до 2052 года. Как подчеркнул Серов, этот запрет подтвердил свою эффективность на практике.

Отдельное внимание Сергей Серов уделил проблеме невостребованных земельных долей, поддержав позицию научного сообщества. По его мнению, необходимо принять соответствующий закон, установить переходный период, после которого такие земельные участки должны быть либо национализированы, либо переведены в государственную собственность. Он отметил, что в Алтайском крае вся земля сегодня обрабатывается – 100 процентов сельхозугодий используются по назначению. 

Тем не менее, по оценке Серова, действующие федеральные нормы создают новые риски. Речь идет о переходе к аукционной системе распределения земельных участков. Как подчеркнул депутат, ранее при предоставлении земли учитывалось, занимается ли сельхозпроизводитель животноводством, тогда как сегодня единственным механизмом остаются только торги.

Практика таких торгов, по словам Серова, приводит к искажению конкуренции и появлению спекулятивных участников. 

«Помимо наших сельхозпроизводителей приходят участники из других регионов, не имея никакой техники, кроме ручки и компьютера», – отметил он, добавив, что такие игроки затем либо снимаются с торгов за вознаграждение, либо передают землю в субаренду. 

В качестве решения проблемы Сергей Серов предложил допускать к участию в торгах только профильных претендентов. По его мнению, участники аукциона должны иметь статус сельскохозяйственного товаропроизводителя и быть зарегистрированы в установленном порядке не менее одного года. Кроме того, он предложил ввести ответственность за недобросовестное поведение участников при проведении торгов.

Почва как объект науки и права

Позицию о необходимости системного пересмотра правового подхода к земле представил депутат Государственной Думы Григорий Аникеев, сосредоточив внимание на базовом, но до сих пор не урегулированном вопросе – понятии почвы. 

Как подчеркнул парламентарий, почва напрямую связана с рынком земельных ресурсов, и оценивать участок следует не просто как территорию, а в первую очередь через призму его плодородия. При этом, по его словам, действующая нормативная правовая база фрагментарна: отсутствует научно обоснованное определение почвы, соответствующее понятие содержится лишь в одном законодательном акте, что свидетельствует об узковедомственном подходе. Как отметил Аникеев, это ведет к искажению кадастровой стоимости земельных участков и сдерживает технологическое развитие АПК.

В качестве решения Аникеев предложил перейти к новой модели – функционально-правовой классификации почв, разделяющей научный и юридический подходы. 

«Сегодня универсальное определение невозможно. Нужно разделить почву как объект науки и почву как объект права», – отметил он. 

Практическая часть выступления была посвящена инструментам контроля за использованием земель и вовлечения их в сельхозоборот. Депутат отметил потенциал цифровых технологий в этой сфере. По его словам, космический мониторинг предоставляет актуальные данные о состоянии почв и может существенно упростить работу органов земельного контроля, а в перспективе космоснимки могут служить основанием для применения мер административного воздействия.

Уже на сегодняшний день меры административного и налогового стимулирования ужесточаются. Как отметил Аникеев, увеличение ставки земельного налога с 0,3 до 1,5% является одним из самых эффективных инструментов воздействия на недобросовестных землепользователей. Это подтверждается конкретными цифрами: в отношении 286 земельных участков кадастровая стоимость была увеличена на общую сумму 11 млрд рублей.

Заместитель директора ФНЦ агроэкологии РАН Александр Кузенко акцентировал внимание на том, что вопросы вовлечения земель в оборот не могут рассматриваться в отрыве от их сохранности. 

«Оборот земель – это очень важно, но защита земель от деградации – не менее важное мероприятие», – подчеркнул он. 

В качестве ключевых инструментов он назвал агролесомелиорацию и агрофитомелиорацию, направленные на предотвращение деградации и опустынивания. 

Александр Кузенко, несмотря на наличие сформированной нормативной правовой базы, отметил ее существенные изъяны и несоответствие текущим реалиям. Действующий ГОСТ, принятый еще в 1985 году, содержит терминологию, которая полностью не соответствует даже действующему законодательству. Он добавил, что механизмы господдержки также нуждаются в пересмотре. В частности, нынешний порядок субсидирования не учитывает продолжительность проектов: реализовать необходимые мероприятия в течение одного года невозможно, требуемый срок составляет не менее трех лет. Кроме того, наблюдается серьезный разрыв между нормативными показателями и реальными затратами. По словам Кузенко, при установленном нормативе 71 тысяча рублей на гектар фактические расходы составляют 175 тысяч рублей, что делает компенсационные меры недостаточными для сельхозпроизводителей.

Отдельное внимание Кузенко уделил системным пробелам в управлении и планировании. По его словам, отсутствует достоверная база данных: неизвестно состояние границ, объемы защитных насаждений, что затрудняет принятие управленческих решений. В числе приоритетных мер он обозначил проведение полной инвентаризации, разработку новых стандартов проектирования и создание современной базы посадочного материала. 

В защиту земледельца

Директор ЗАО «Совхоз имени Ленина» Павел Грудинин обозначил наиболее острые и конфликтные аспекты земельных отношений, акцентировав внимание на проблеме земельных долей и правоприменительной практике. 

«Надо прекратить все эти игры с долями», – заявил он, приводя примеры судебных споров, в которых спустя десятилетия возникают спорные права на землю. 

Существенное внимание спикер уделил вопросам собственности на землю и роли государства. Он выступил за радикальный пересмотр существующей модели: «Земля сельхозназначения не должна попадать вообще ни в один банк». Эффективной формой, по его мнению, является государственная собственность с долгосрочной арендой. 

«Земля может быть только государственной, а даваться в аренду на долгий срок тем, кто работает», – подчеркнул Павел Грудинин, добавив, что необходимы дополнительные критерии доступа к земле, включая «ценз оседлости» и профессиональную подготовку. 

Отдельный блок его выступления был посвящен защите прав сельхозпроизводителей и фактической уязвимости землепользователей. Спикер отметил системные проблемы взаимодействия с инфраструктурными компаниями и органами контроля. По его словам, указанные организации осуществляют доступ на участки в произвольном порядке и производят земельные работы без должных согласований, а какая-либо защита прав землепользователей отсутствует.

Также Грудинин затронул вопросы экологической и административной нагрузки на хозяйства, приведя пример с несанкционированным размещением отходов. Каждую весну сельхозпроизводители вынуждены вывозить с полей мусор, при этом ответственность за данное нарушение возлагается на собственника земельного участка. Необходимо срочно изменить законодательство, которое, по его оценке, подвержено коррупционным рискам. Кроме того, спикер указал на отсутствие стратегического понимания дальнейшего использования земельных ресурсов в Российской Федерации.

Генеральный директор ОАО «Дашковка» Виктор Таранин в своем выступлении обозначил специфику Кубани как одного из ключевых аграрных регионов страны, подчеркнув сопоставимость земельной структуры с другими территориями при значительном масштабе вовлечения долевой собственности. По его словам, более 2,5 млн гектаров на Кубани – это земли в общей долевой собственности, что формирует особый управленческий контур в сфере землепользования и требует системной работы с институтом общедолевой собственности.

Необходимо усиление правового регулирования и защиты добросовестных землепользователей. В числе предложений прозвучало повышение статуса контроля за проведением собраний участников долевой собственности, а также закрепление в законодательстве более четких процедурных гарантий. 

Первый заместитель председателя Комитета Госдумы по аграрным вопросам Владимир Плотников напомнил о необходимости системного упорядочивания категорий сельхозпроизводителей и разграничения их правового статуса. Он отметил, что назрела задача четко развести полномочия и критерии для личных подсобных хозяйств, семейных ферм, средних и крупных сельхозпредприятий.

В качестве аргумента спикер привел диспропорции, возникающие в действующей системе классификации, когда формально к одной категории могут относиться существенно разные по масштабу хозяйства: личное подсобное на 11 тыс. овец, 386 КРС или фермерское хозяйство, имеющее более 100 тыс. га пашни. По его словам, подобные перекосы создают регуляторную неопределенность, и требуется закрепление четких критериев в законодательстве, чтобы устранить противоречия в аграрной структуре.

Отдельно Плотников прокомментировал обсуждение радикальных предложений по национализации земли, выразив по ним несогласие. Он подчеркнул, что такие меры могут привести к дестабилизации: «Потрясения для страны нам не нужны». В качестве альтернативы он обозначил курс на развитие и упорядочивание института частной собственности и регулирования земельных отношений, отметив, что «национализация всей земли – это не наш путь».

В числе предложений, сформулированных по итогам обсуждения, – необходимость увеличения площади мелиорируемых земель, ускорения реконструкции соответствующей инфраструктуры, а также усиления координации между органами власти, научным сообществом и бизнесом. Кроме того, прозвучала инициатива разработки долгосрочной стратегии земельной политики России до 2036 года, которая должна системно объединить вопросы использования, охраны и воспроизводства земельных ресурсов.

По итогам парламентских слушаний приняты рекомендации, которые в дальнейшем будут доработаны с учетом предложений федеральных и региональных органов власти, научных организаций и сельхозпроизводителей. Ожидается, что они станут основой для дальнейшего совершенствования государственной политики в сфере земельных отношений и устойчивого развития агропромышленного комплекса.