Опубликовано: 06 сентября 2025 года
Д. М. Хомяков, профессор кафедры общего земледелия и агроэкологии факультета почвоведения МГУ имени М. В. Ломоносова
Согласно официальным данным Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), на 1 января 2025 года площадь земельного фонда России составила 1 723 399,1 тыс. га без учета внутренних морских вод и территориального моря. Сведения о наличии и распределении земельного фонда по регионам содержат характеристики земель 87 субъектов Российской Федерации без учета площади земель Запорожской и Херсонской областей.
Анализ данных, полученных в результате государственного статистического наблюдения за земельными ресурсами, и докладов о состоянии и использовании земель в субъектах РФ показал, что в 2024 году значительные площади земель вовлечены в гражданский оборот, а также продолжались процессы установления (изменения) границ населенных пунктов.
Основанием перевода земель являлись акты органов государственной власти, органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции по вопросам использования и охраны земель, а также ходатайства заинтересованных лиц. К необходимости перевода земель из одной категории в другую приводили такие мероприятия, как предоставление земельных участков из земель государственной собственности, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, изменение (установление) границ населенных пунктов и муниципальных образований. Кроме того это и возврат изъятых ранее в прежнюю категорию отработанных или рекультивированных земель, прекращение действия у субъекта права на земельный участок или изменение вида использования земельного участка.
Земли сельскохозяйственного назначения выступают как основное средство агропроизводства, имеют особый правовой режим и подлежат особой охране, направленной на сохранение их площади, предотвращение развития негативных процессов и повышение плодородия почв.
На 01.01.2025 площадь земель данной категории составила 374 129,1 тыс. га (таблица 1). В сравнении с предшествующим годом площадь категории земель сельскохозяйственного назначения в составе земельного фонда РФ уменьшилась на 838,4 тыс. га. В основном это связано с переводом лесных земель в категорию земель лесного фонда, в который включили, в том числе, лесопокрытые угодья в пользовании сельскохозяйственных организаций (СХО). Для расширения населенных пунктов из земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов переведено 148,7 тыс. га.
Таблица 1. Распределение земель сельскохозяйственного назначения по угодьям на 1 января 2025 года (Росреестр, 2025).
| Распределение земель сельскохозяйственного назначения по угодьям, № п/п | Наименование угодий | Площадь (тыс. га) | В процентах от категории |
| 1 | Сельскохозяйственные угодья, в том числе: | 200 548,6 | 53,60% |
| 1.1 | пашня | 118 724,2 | 31,73 |
| 1.2 | залежь | 4387,4 | 1,17 |
| 1.3 | многолетние насаждения | 1276 | 0,34 |
| 1.4 | сенокосы | 18 825,7 | 5,03 |
| 1.5 | пастбища | 57 335,3 | 15,33 |
| 2 | Лесные площади | 15 281,7 | 4,09 |
| 3 | Земли под лесными насаждениями | 16 625,7 | 4,45 |
| 4 | Земли под дорогами | 2295,2 | 0,61 |
| 5 | Земли застройки | 1092,7 | 0,29 |
| 6 | Земли под водой | 13138 | 3,51 |
| 7 | Другие земли | 12 5147,2 | 33,45 |
| Итого | 374 129,1 | 100,0% |
Остается актуальным вопрос: как организовать землепользование, чтобы гарантировать повышения доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей, государства, обеспечить эффективное использование природных ресурсов и воспроизводство плодородия почв. В РФ есть необходимость разработки и применение современных моделей управления, технологий и механизмов для оборота и охраны сельскохозяйственных земель. Система нормативных правовых документов, обеспечивающих это, постоянно совершенствуется.
В Решении Президиума Совета законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ «О мерах по совершенствовании о оборота, рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения» от 26.04.2024 (г. Санкт-Петербург) отмечено, что Государственной программой эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14.05.2021 № 731 (далее — Госпрограмма), определены стратегические приоритеты — получение достоверных и актуальных сведений о количественных характеристиках и границах сельхозземель, а так же введение к 2030 году в оборот 13 234,8 тыс. гектаров сельхозземель. К концу 2025 года планируется завершить создание единой федеральной карты-схемы земель сельскохозяйственного назначения, включая сельскохозяйственные угодья.
Необходимо проводить экономическую оценку вовлечения сельхозземель в оборот с учетом показателей состояния плодородия почв. Для реализации Госпрограммы принят комплекс законодательных мер: сформированы правовые основы ведения государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения, усовершенствован порядок изъятия неиспользуемых участков, доработан механизм вовлечения в оборот невостребованных земельных долей, определены условия предоставления в аренду без торгов земельных участков крестьянским (фермерским) хозяйствам.
Президиум Совета законодателей выделил и отметил ряд нерешенных и актуальных проблем: недостаточная эффективность землеустройства; несовершенство механизмов перевода земель или земельных участков из одной категории в другую; отсутствие порядка и процедур определения вида разрешенного использования сельскохозяйственных угодий в составе сельхозземель; неиспользование земельных участков из состава сельхозземель по целевому назначению или использование с нарушением законодательства РФ; сложность процедуры выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований земельного законодательства. Сложным является вопрос об отчуждении сельхозземель у иностранных граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства. Существует необходимость совершенствования системы профессионального образования в области агрохимии, мелиорации, почвоведения, земельно-имущественных отношений, землеустройства и кадастров.
В комплексных рекомендациях было отмечено, в том числе, обеспечить при формировании проекта федерального бюджета на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов увеличение объемов бюджетных ассигнований на финансирование мероприятий Госпрограммы до уровня, установленного в первоначальной редакции постановления Правительства РФ от 14.05.2021 года № 731; законодательно закрепить включение в Единый государственный реестр недвижимости (далее — ЕГРН) сведений о сельскохозяйственных угодьях, содержащихся в Единой федеральной информационной системе о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий (далее — ЕФГИС ЗСН); продолжить работу по совершенствованию законодательства в части землеустройства, государственного регулирования обеспечения плодородия сельхозземель, охраны окружающей среды, в том числе закрепления понятий «почва» и «рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения»; разработать порядок определения и изменения видов разрешенного использования сельскохозяйственных угодий; рассмотреть вопрос о совершенствовании внесудебного порядка перехода права собственности на земельный участок или долю в праве общей собственности на земельный участок из сельхозземель от собственника — иностранного лица к субъекту РФ, на территории которого находится соответствующий земельный участок или доля в праве общей собственности на земельный участок; продолжить работу по наполнению сведениями государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения; учитывать при подготовке и реализации документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на уровнях субъектов РФ, муниципальных образований, необходимость эффективного и рационального использования сельскохозяйственных земель, исключающего необоснованное сокращение площадей сельскохозяйственных угодий.
В докладе о реализации Стратегии развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов РФ на период до 2030 года приведено значение показателя «Объем достоверных и актуальных сведений о количественных характеристиках и границах земель сельскохозяйственного назначения, включая количественные и качественные характеристики угодий, вовлекаемых в оборот». Оно составило за 2024 год 59,4%, превысив плановое значение на 10,1 п.п.
Площадь земель сельскохозяйственного назначения, вовлеченных в оборот в 2024 году, составила 2 397,7 тыс. гектаров, превысив плановое значение на 18,6% (+375,5 тыс. га).
Площадь введенных в эксплуатацию мелиоративных земель за счет реконструкции, технического перевооружения и строительства новых мелиоративных систем общего и индивидуального пользования в 2024 году составила 98,5 тыс. гектаров, превысив плановое значение на 48,3% (+ 32,1 тыс. га).
Площадь сельскохозяйственных угодий, вовлеченных в оборот за счет проведения культуртехнических мероприятий, в 2024 году составила 480,4 тыс. гектаров, превысив плановое значение на 11,8% (+50,7 тыс. га) [19]. Информация о достижении целевых показателей приведена в таблице 2, а объемы и использование бюджетных средств – в таблице 3.
Таблица 2. Сведения о достижении целевых значений показателей за отчетный период (Мннсельхоз России, 2025)
| № п/п | Показатели отрасли/сферы | Преды-дущий год | Отчетный год | Характеристика показателя | |
| План | Факт | ||||
| 5.1.8 | Объем достоверных и актуальных сведений о количественных характеристиках и границах земель сельскохозяйственного назначения, включая количественные и качественные характеристики сельскохозяйственных угодий,вовлеченных в оборот, процентов | 30,06 | 35,44 | 59,4 | Улучшение ситуации в отрасли посравнению с предыдущим годом |
| 5.1.9 | Площадь вовлеченных в оборот земель сельскохозяйственного назначения, тыс. га | 950,3 | 813,9 | 2 397,7 | Улучшение ситуации в отрасли посравнению с предыдущим годом |
| 5.1.10 | Площадь введенных в эксплуатацию мелиоративных земель за счет реконструкции, технического перевооружения и строительства новых мелиоративных систем общего и индивидуального пользования, тыс. га | 55,0 | 66,4 | 98,5 | Улучшение ситуации в отрасли посравнению с предыдущим годом |
| 5.1.11 | Площадь сельскохозяйственных угодий, вовлеченных в оборот за счет проведения культуртехнических мероприятий, тыс. га | 311,4 | 429,7 | 429,7 | Улучшение ситуации в отрасли посравнению с предыдущим годом |
Таблица 3. Данные об использованных бюджетных ассигнованиях на реализацию мероприятий государственных программ РФ (Мннсельхоз России, 2025)
| № п/п | Наименование государственной программы РФ (госпрограммы), федеральной целевой программы (ФЦП) либо их составляющих | Объем бюджетных асси-гнований, выделенных в отчетном году на реализацию отраслевого документастратегического планирования |
| 6.4 | Наименование госпрограммы: | Плановое значение: 39200,2 млн рублей Фактическое значение:39016,7 млн рублей (99,5%) |
| Эффективное вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса РФ | ||
| 6.4.1 | Наименование мероприятия (результата) госпрограммы: | Плановое значение: 10994,7 млн рублейФактическое значение:10865,7 млн рублей (98,8%) |
| Федеральный проект «Вовлечение в оборот и комплексная мелиорация земель cельскохозяйственного назначения» | ||
| 6.4.4 | Ведомственный проект «Создание и развитие информационных систем вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса РФ» | Плановое значение: 378,0 млн рублейФактическое значение:378,0 млн рублей (100%) |
| 6.4.5 | Комплекс процессных мероприятий «Обеспечение эффективного правления мелиоративным комплексом и организация рационального использования земель сельскохозяйственного назначения» | Плановое значение: 14 770,9 млн рублейФактическое значение: 14770,9 млн рублей (100%) |
C 24.05.2025 года начала действовать новая редакция Госпрограммы. Постановление Правительства РФ от 16.05.2025 № 666 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 14.05.2021 № 731» внесло важные уточнения, коснувшиеся в частности: задач, направленных на достижение ее целей; направлений целевого использования федеральных субсидий субъектам РФ в рамках ее реализации, а также результатов их использования и предоставления отчетности об осуществлении расходов за счет предоставленных средств.
Закреплено, они выделяются на подготовку проектов межевания земельных участков, выделяемых в счет земельных долей, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и осуществление государственного кадастрового учета земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена, и земельных участков, выделяемых в счет земельных долей, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с внесением сведений в ЕГРН с границами, соответствующими требованиям законодательства РФ.
За счет субсидий осуществляется выполнение кадастровых работ в отношении земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, свободных от прав третьих лиц и объектов недвижимого имущества, с целью уточнения местоположения границ таких земельных участков, с последующим внесением сведений о них в ЕГРН.
Предписано ускорить формирование и наполнение единой федеральной карты-схемы земель сельскохозяйственного назначения (далее – ЕФКС ЗСХН), включая сельскохозяйственные угодья, и поддержание ее в актуальном состоянии в 87 субъектах РФ.
Важным принципиальным моментом является создание единой федеральной почвенной карты в составе комплекса ЕФКС ЗСХН с учетом результатов реализации мероприятий по получению достоверных и актуальных сведений о количественных характеристиках и границах земель сельскохозяйственного назначения.
В соответствии с пунктом 3 Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, утвержденного приказом Минсельхоза России от 24.12.2015 № 664, государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения представляет собой систему оперативных, периодических и базовых (исходных) наблюдений за изменением качественного и количественного состояния земель сельскохозяйственного назначения, в том числе мониторинг плодородия таких земель (далее – Госмониторинг).
Он подразделяется на мониторинг использования земель и мониторинг состояния земель. В рамках мониторинга использования земель осуществляется наблюдение за использованием земель и земельных участков в соответствии с их целевым назначением.
Полученные по итогам проведения мониторинга использования земель сведения востребованы при осуществлении государственного земельного контроля (надзора) для обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан соответствующей информацией о землях.
При проведении мониторинга состояния земель выявляются количественные характеристики изменения площадей земель и земельных участков, видов сельскохозяйственных угодий.
По итогам двух лет реализации Госпрограммы, на основании результатов выполненных в 2022 и 2023 годах работ по созданию единой федеральной карты-схемы земель сельскохозяйственного назначения, включая сельскохозяйственные угодья, в 36 субъектах РФ (177 017,34 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения) выявлено расхождение со статистическими данными, которое составило более 4,5% (8 346,5 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения).
Одной из основополагающих целей Госпрограммы является обеспечение получения достоверных и актуальных сведений о количественных характеристиках и границах земель сельскохозяйственного назначения в отношении 100% земель сельскохозяйственного назначения, включая количественные и качественные характеристики неиспользуемой пашни, планируемой к вовлечению в оборот к 2030 году. Ее достижение осуществляется путем выявления количественных характеристик изменения площадей земель и земельных участков, видов сельскохозяйственных угодий на землях.
ЕФКС ЗСХН является основой для выполнения государственных функций в области проведения государственного мониторинга состояния плодородия почв в рамках реализации Федерального закона от 16.06.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и может служить дополнительной основой для выявления неиспользуемых сельскохозяйственных угодий, в том числе пашни, для последующего эффективного ее введения в оборот, а также стать картографической основой при проведении кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения для расчета кадастровой стоимости, что позволит сформировать адекватную и объективную налоговую базу.
В соответствии с Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на подготовку проектов межевания земельных участков и на проведение кадастровых работ, приведенными в приложении № 7 к Госпрограмме Минсельхозом России осуществляется предоставление субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств субъектов РФ, возникающих при реализации мероприятий, связанных:
с подготовкой проектов межевания земельных участков, выделяемых в счет невостребованных земельных долей, находящихся на день подготовки проектов межевания в собственности муниципальных образований;
с проведением кадастровых работ с последующим внесением в ЕГРН сведений в отношении:
земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, государственная собственность на которые не разграничена и в отношении которых исполнительные органы субъектов РФ или органы местного самоуправления получают право распоряжения после постановки земельных участков на государственный кадастровый учет;
земельных участков, выделяемых в счет невостребованных земельных долей, находящихся на день проведения кадастровых работ в собственности муниципальных образований.
С учетом практики реализации указанных мероприятий, а также в целях увеличения количества земель сельскохозяйственного назначения, вовлечение которых возможно с использованием средств федерального бюджета, расширен перечень видов работ, на выполнение которых предоставляются субсидии из федерального бюджета, а именно: подготовка проектов межевания земельных участков, выделяемых в счет земельных долей, находящихся в государственной или муниципальной собственности (не только невостребованных земельных долей), и осуществление государственного кадастрового учета земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, выделяемых в счет таких земельных долей; выполнение кадастровых работ в отношении земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, свободных от прав третьих лиц и объектов недвижимого имущества, с целью уточнения местоположения границ таких земельных участков и с внесением сведений о них в ЕГРН.
Кроме того, была выявлена и закреплена необходимость финансирования расходов субъектов РФ и муниципальных образований, произведенных не только в текущем финансовом году, и в году, предшествующем текущему финансовому году.
Вопросы нормативного правового обеспечения повышения эффективности управления использования почвенных ресурсов земель сельскохозяйственного назначения являются государственным приоритетом.
Отметим, что «Перечень поручений по итогам посещения выставки участников конкурса растущих российских брендов «Знай наших» и пленарного заседания форума «Сильные идеи для нового времени»», утвержденный Президентом РФ 14.08.2025 № Пр-1823 включает, в том числе, определение механизмов бюджетного и внебюджетного финансирования реализации пилотных проектов и комплексного плана мероприятий по охране земель, включая сельскохозяйственные угодья, от ветровой эрозии, опустынивания и других видов негативного воздействия на окружающую среду, обусловленного природными факторами, в первую очередь путем создания и сохранения защитных лесов и лесных насаждений (лесных полос), предусмотрев мероприятия по созданию и сохранению лесных полос, в том числе в рамках лесовосстановления и лесоразведения (с установлением требований к их созданию); по уходу за лесными полосами, включая мелиоративные мероприятия.
