Дмитрий Хомяков, профессор кафедры общего земледелия и агроэкологии факультета почвоведения МГУ имени М. В. Ломоносова
В настоящее время площадь земель сельскохозяйственного назначения в России составляет 379,8 млн га, из них сельхозугодья занимают порядка 197 млн га. При этом 31 млн га сейчас не используются по целому ряду экономических и социальных причин. Как вновь вовлечь их в оборот? Ведь расширение площади посевов, лугов и пастбищ позволит получать дополнительную продукцию АПК и увеличить ее экспорт.
В Указе Президента РФ от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» обозначены следующие целевые показатели и задачи, выполнение которых требуется для достижения национальной цели «Устойчивая и динамичная экономика». В их числе увеличение к 2030 году объема производства продукции агропромышленного комплекса не менее чем на 25% по сравнению с 2021 годом; а ее экспорта – не менее чем в полтора раза; утверждение и реализация программ адаптации к изменениям климата на федеральном, региональном и корпоративном уровнях; создание национальной системы мониторинга климатически активных веществ.
Напомним, что почвенный покров представляет собой сочетание различных почв на территории и является, с одной стороны, незаменимым и системообразующим компонентом биосферы, выполняющим важнейшие экологические функции (в том числе эмиссию, трансформацию, сток парниковых газов и образующих их веществ), а с другой – основой продовольственных систем любого территориального уровня.
Одной из первоочередных задач стало получение максимально полных и достоверных данных о ресурсах и возможностях используемых в настоящее время и бывших ранее в обороте земельных участков, а также объективных данных об их почвах. Для этого Минсельхоз РФ впервые за последние 30 лет начал проводить работы по инвентаризации, результатом которых станет создание единой федеральной карты-схемы земель сельскохозяйственного назначения, включая сельхозугодья. Сейчас данные уже сформированы по 36 регионам, получены сведения и определены границы участков и угодий общей площадью порядка 174 млн га. При этом выявлено около 13 млн га неиспользуемой пашни, в том числе для оперативного вовлечения в оборот – 5,4 млн га. В 2024 году аналогичные работы проводятся еще в 37 субъектах. Завершить создание единой федеральной карты-схемы планируется к концу 2025 года. Результаты работ собираются на едином информационном ресурсе, доступном для всех субъектов страны.
Его наличие качественно меняет прежний подход к оценке национального богатства страны – ее почвенных ресурсов. В России закон о почвах или об их охране отсутствует. Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве», в статьях 9 и 11, закреплено, что почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания проводятся в целях получения информации о состоянии земель, в том числе почвы. Однако, в отличие от агрохимического, финансирование на проведение почвенных обследований в рамках определенного плана и государственного задания сейчас не осуществляется.
В целях выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям, изучение их состояния (статья 9), включая почвенные, геоботанические и другие обследования, должно осуществляться на основе материалов геодезических и картографических работ (статья 10). Это спорное положение: почвенная съемка и почвенное картографирование – отдельный вид исследований, который в современной России в масштабе страны не проводился в отличие от РСФСР.
В действующей с 01.03.2023 редакции Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» есть статья 13 «Образование земельного участка из земельного участка, находящегося в долевой собственности». Пункт 5 гласит, что площадь выделяемого в счет земельной доли или земельных долей земельного участка может быть больше или меньше площади, указанной в документах, удостоверяющих право, если выдел осуществляется с учетом состояния и свойств почвы выделяемого земельного участка и земельного участка, из которого он образуется. Пункт 7 поясняет, что порядок определения размера, выделяемого в счет земельной доли или земельных долей земельного участка с учетом состояния и свойств его почвы, устанавливается законом субъекта РФ. Отсутствие указанного порядка не является препятствием для выдела земельного участка. Этой нормой, по сути, легализуется отсутствие данных о состоянии и свойствах почв, что делает невозможным устойчивое управление почвенными ресурсами.
Минсельхоз считает, что полученные сейчас по итогам формирования карты-схемы сведения и результаты оценки состояния земель станут фундаментом для вовлечения в оборот дополнительных площадей, потенциально востребованных и пригодных для выращивания культур. Это обеспечит производство порядка 8 млн тонн продукции, заявил заместитель министра сельского хозяйства РФ Андрей Разин на заседании Президиума Совета законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ, прошедшем в Санкт-Петербурге 26 апреля 2024 года.
Первый заместитель председателя Совета Федерации Андрей Яцкин во вступительном слове на заседании отметил, что с 2021 года реализуется государственная программа эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса России (Постановление Правительства РФ от 14.05.2021 № 731 (ред. от 27.12.2023) «О Государственной программе эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации». Он напомнил, что для ее успешной реализации принята законодательная база: усовершенствован критерий процедуры изъятия неиспользуемых сельхозземель, доработан механизм вовлечения в оборот невостребованных земельных долей и предоставления земельных участков, занятых агролесомелиоративными насаждениями.
Тем не менее остается ряд проблем, тормозящих развитие земельных отношений, и среди них – недостаточно эффективное землеустройство, неиспользование по назначению сельхозземель, ухудшение их состояния. Отдельно было упомянуто финансирование.
ВРЕЗ
«На достижение целей госпрограммы из федерального бюджета до 2030 года предполагалось выделить порядка 538 млрд рублей, 2023 год предусматривал выделение более 38 млрд рублей. Однако в ходе исполнения бюджета произведено сокращение более чем на 10 процентов. В нынешнем, 2024 году, предусмотрено порядка 40 млрд рублей. Надеемся, что сокращения этих объемов не будет. Общий объем недофинансирования госпрограммы существенный, поэтом считаю необходимым обсудить с региональными законодателями увеличение финансирования до ранее заявленного уровня в рамках ближайшего бюджетного цикла», – подчеркнул Андрей Яцкин.
Также он привел выдержку из Решения Президиума Совета законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ «О мерах по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (Москва, 18.12.2020), в которой перечислены проблемы, препятствующие эффективному обеспечению плодородия почв: отсутствие полной и достоверной информации о землях сельскохозяйственного назначения, их границах и качественных характеристиках, единой федеральной информационной системы; неэффективность землеустройства как комплекса мероприятий по изучению состояния почв, планированию и организации их рационального использования и охраны; неиспользование по назначению сельхозугодий и последующее ухудшение их состояния; недостаточное нормативно-правовое регулирование для своевременного выявления изменения состояния почв и их оценки.
ВРЕЗ
«В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом РФ 30.04.2012, отмечается, что практически во всех субъектах РФ сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель, интенсивно развиваются процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из хозяйственного оборота. Основными негативными процессами, приводящими к деградации почв, являются водная и ветровая эрозия, заболачивание, подтопление земель, переувлажнение, засоление и осолонцевание почв. Достижение показателей продовольственной безопасности и объема экспорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия осуществляется за счет невосполняемых резервов плодородия почв. Их состояние в нашей стране требует принятия комплекса мер, направленных на сохранение, охрану и воспроизводство плодородия. По экспертным оценкам, в течение 25 лет наблюдается ежегодный отрицательный баланс основных элементов минерального питания растений», – пояснил Яцкин.
В результате стратегический национальный ресурс и основа устойчивого развития страны – почвы с их плодородием – используются ненадлежащим образом. Объемы применяемых удобрений и мелиорантов недостаточны даже для простого воспроизводства плодородия, а неоднородность природных условий, почвенного покрова, климата, агрометеорологических характеристик исключает введение универсальных сельскохозяйственных регламентов. Неэффективное хозяйствование приводит к сокращению продуктивных площадей сельхозугодий. Длительное неиспользование пашни ухудшает ее качественные характеристики, что потребует больших усилий и материально-финансовых затрат на повторное вовлечение этих земель в оборот.
ВРЕЗ
Минсельхоз РФ опубликовал на regulation.gov.ru проект постановления правительства о внесении изменений в госпрограмму (ID проекта 01/01/09-24/00150866, дата создания – 18.09.2024). В нее предложено включить формирование единой федеральной почвенной карты земель сельскохозяйственного назначения.
«В разделе III:… абзац восьмой изложить в следующей редакции: формирование и наполнение единой федеральной карты-схемы земель сельскохозяйственного назначения, включая сельскохозяйственные угодья, и поддержание ее в актуальном состоянии в 87 субъектах Российской Федерации… После абзаца восьмого дополнить абзацем следующего содержания: «создание единой федеральной почвенной карты земель сельскохозяйственного назначения, включая сельскохозяйственные угодья, границы которых установлены посредством создания единой федеральной карты-схемы земель сельскохозяйственного назначения, включая сельскохозяйственные угодья, в 87 субъектах Российской Федерации».
Подробностей о том, что будет представлять собой карта содержательно, в пояснительной записке к проекту не приводится – известно только, что ее контуры будут заданы формируемой министерством в последние годы единой федеральной картой-схемой земель сельскохозяйственного назначения. Сейчас она определяет количественные характеристики и границы таких площадей. Пока эффективность вовлечения земель в оборот невысока: при планах к 2030 году вернуть АПК 13 млн га неиспользуемых земель к концу 2024 года, по оценкам самого Минсельхоза РФ, их площадь составит лишь 2 млн га.
Предполагается положить на единую карту-схему дополнительный слой данных, которые отражают качественные характеристики земель. По расчетам ведомства, сведения о плодородии будут интересны бизнесу и создадут спрос на неиспользуемые участки. Детальная информация о количественных и качественных характеристиках земель сельхозназначения позволит готовить пакетные предложения для инвесторов с описанием того, как конкретно можно использовать тот или иной участок (в том числе какие культуры на нем можно выращивать). Эта идея была ранее сформулирована как «эффективный гектар» – создание и демонстрация неких комплексных предложений для бизнеса, включающих подробную информацию об участке, спектр имеющихся агротехнологий, наличие хранилищ и мощностей по переработке сырья и продукции, оценку текущей конъюнктуры, ситуации на рынке и ее динамики в среднесрочной перспективе.
В упомянутом решении Президиума Совета законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ (Санкт-Петербург, 26.04.2024) «О мерах по совершенствованию оборота, рационального использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения» утверждается, что организация только землепользования не всегда является гарантией повышения доходности как сельхозтоваропроизводителей, так и государства. Необходимы разработка и применение новейших моделей управления, технологий и механизмов, обеспечивающих оборот, рациональное использование и охрану сельхозземель, что будет способствовать созданию условий для эффективного и экологически безопасного землепользования.
Решение поставленных задач напрямую связано с рациональным землепользованием, а также сохранением и повышением плодородия почв, для чего следует проводить экономическую оценку вовлечения сельхозземель в оборот с учетом показателей плодородия.
С начала реализации госпрограммы площадь возвращенных в оборот сельхозземель за счет постановки на государственный кадастровый учет земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и участков, выделяемых в счет невостребованных земельных долей, находящихся в собственности муниципальных образований, составила 638,8 тыс. га, из них уже передано сельхозтоваропроизводителям 344,46 тыс. га.
ВРЕЗ
Учитывая изложенное и принимая во внимание необходимость выработки мер по совершенствованию оборота, рациональному использованию и охране земель сельхозназначения, Президиум Совета законодателей рекомендовал Правительству Российской Федерации:
— обеспечить при формировании проекта федерального бюджета на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов увеличение объемов бюджетных ассигнований на финансирование мероприятий госпрограммы до уровня, установленного в первоначальной редакции Постановления Правительства РФ от 14.05.2021 № 731;
— проработать вопросы увеличения площади мелиорируемых земель и ускорения реконструкции объектов мелиоративного комплекса с выделением необходимого дополнительного финансирования за счет средств федерального бюджета;
— разработать порядок определения и изменения видов разрешенного использования сельхозугодий;
— уделить особое внимание эффективной реализации механизма изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, которые не используются по целевому назначению или используются с нарушением законодательства РФ;
— продолжить работу по совершенствованию законодательства в части землеустройства, государственного регулирования обеспечения плодородия сельхозземель, охраны окружающей среды, в том числе закрепления понятий «почва» и «рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения».
Именно почвы формируют и определяют качество среды обитания людей, а также количество и качество получаемой аграрной продукции (в первую очередь растениеводства и кормопроизводства). В среднем до 95% продовольствия производится аграриями на почвах суши Земли.
Предлагаем рассмотреть возможность внести следующие изменения в Федеральный закон от 21.07.2014 № 206-ФЗ «О карантине растений»:
1) в статье 2 пункт 32 изложить в следующей редакции:
32) «Почва – компонент природной среды, природное тело, образующееся и изменяющееся с течением времени на суше в результате преобразования поверхностных слоев земной коры под совместным воздействием климата, рельефа, живых организмов. Представляет собой совокупность почвенных горизонтов, появляющихся в процессе почвообразовании и формирующих почвенный профиль или почвенный слой, который несет на себе растительный покров земли; состоит из минеральных и органических частей, характеризуется плодородием, структурой и свойствами, необходимыми для существования растений, животных и микроорганизмов, жизнеобеспечения и деятельности человека.
К понятию «почва» не относятся торф, песок, грунт ниже почвенного слоя, компост, а также искусственно созданная среда обитания растений».
Это устранит имеющийся пробел и, наконец, вернет в российское право полноценное, научно обоснованное и легальное (юридически значимое), общеправовое, точное, однозначное, дефинированное, устоявшееся, неконтекстное определение почвы и ее плодородия как фундаментального уникального свойства.
Именно к этому неоднократно призывал Президиум Совета законодателей РФ при Федеральном Собрании РФ, а президент страны поручал это сделать.
