Дмитрий  Хомяков

Профессор кафедры общего земледелия и агроэкологии 

Факультета почвоведения МГУ имени М.В.Ломоносова

Эффективная государственная поддержка АПК является основой успешной и системной реализации продовольственной политики России. Следовательно, ее объемы и механизмы имеют приоритетное значение в новых геоэкономических условиях. В сложившейся реальности основным источником становится именно федеральный бюджет, а уменьшение финансирования четырех государственных программ несет риски снижения темпов роста отрасли, а также для обеспечения продовольственной безопасности страны и достижения увеличения экспорта продукции АПК.

Кардинальные изменения произошли в АПК в момент смены хозяйственного механизма после 1992 года. Вторая волна началась с середины 2000-х годов в связи с изменением внутренней экономической ситуации и внешними благоприятными факторами. Они способствовали быстрой трансформации агротехнологий, внедрению инноваций, адаптации мирового научного опыта и, самое главное, возрастающей государственной поддержке отрасли из бюджетов всех уровней. Третий этап начался после 2014 года, когда Россия оказалась в новой политико-экономической реальности. Ответ на вызовы после 2022 года снова был связан с возрастающей помощью и вниманием со стороны государства. 

За это время страна прошла путь от продовольственной зависимости к самостоятельности и возможности стать крупнейшим экспортером, значимым участником мирового рынка продовольственных товаров,  сельскохозяйственного сырья и минеральных удобрений. Очевидно, что с 2023 года встал вопрос об эффективной реализации накопленного опыта и сохранении достигнутого потенциала. Объем производства продукции отрасли всех сельхозпроизводителей (сельхозорганизации, крестьянские (фермерские) хозяйства, хозяйства населения) в 2023 году составил 99,7% по сравнению с 2022 годом. В 2022-м этот показатель составил 111,3% по сравнению с 2021 годом  соответственно [1]. 

Успешное и устойчивое функционирование АПК определяется, прежде всего, государственной поддержкой отрасли, которая на должной основе, по сути, началась в РФ только 20 лет назад – с 2003 года [2,3]. Сейчас она осуществляется по основным направлениям, предусмотренным статьей 7 Федерального закона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», а также федеральными законами от 25.07.2011 № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства», от 03.08.1995 № 123-ФЗ «О племенном животноводстве», от 30.12. 2021 № 454-ФЗ «О семеноводстве» и от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». 

Можно выделить ряд направлений поддержки: обеспечение доступности кредитных ресурсов; развитие системы страхования рисков в сельском хозяйстве; развитие племенного животноводства; развитие селекции и элитного семеноводства; обеспечение производства продукции животноводства; обеспечение закладки многолетних насаждений и уход за ними; обновления основных средств агропроизводителей; мероприятия по повышению плодородия почв; устойчивое развитие сельских территорий;  предоставление консультационной помощи; подготовка и переподготовка специалистов для сельского хозяйства; информационная поддержка реализации государственной аграрной политики; развитие органического сельского хозяйства; производство сельскохозяйственной продукции и продовольствия с улучшенными характеристиками; развитие сельского туризма и многое другое.

Следует особо отметить: банковское кредитование агропроизводителей по льготной ставке на пополнение оборотных средств и на капитальные вложения; лизинг на льготных условиях техники и оборудования для АПК; выплата компенсирующих и стимулирующих субсидий товаропроизводителям, а также субсидий производителям сельскохозяйственной техники; компенсация части затрат на создание и (или) модернизацию объектов АПК и компенсация части затрат на создание и (или) модернизацию объектов по переработке продукции; компенсация части затрат на ее транспортировку и установление льготного тарифа на ее перевозку железнодорожным транспортом.

Поддержка вновь начинаемого бизнеса в аграрной сфере; субъектов МСП на селе и в сфере переработки сельскохозяйственной продукции; компенсация части затрат на сертификацию продукции АПК; оказание консультационной и организационной помощи при приобретении ими посевного, посадочного, племенного материала, других материальных ресурсов. Содействие в сбыте произведенной продукции, в том числе на внешних рынках; поддержка конкуренции и развитие конкурентного рынка агропродукции; субсидирование из федерального бюджета софинансирования расходных обязательств субъектов РФ, возникающих при реализации государственных программ субъектов в области мелиорации, и другие.

Важным звеном остается обеспечение сокращения издержек хозяйствующих субъектов, связанных с осуществлением различных административных и разрешительных процедур.

Отдельного упоминания заслуживает научное обеспечение развития отечественных агротехнологий, процессов импортозамещения в части селекции и семеноводства, племенной продукции (материала) в животноводстве,  цифровых решений и информационных систем.

Создана  Федеральная научно-техническая программа развития сельского хозяйства на 2017–2030 годы, утвержденная Постановлением Правительства РФ  от 25.08.2017 № 996 (редакция от 30.09.2023). За семь лет это уже девятая редакция. Менялись структура программы, паспорт, объемы финансирования, список включенных подпрограмм, увеличившийся с 7 до 13, сроки и так далее. На ее реализацию предусмотрено выделение средств федерального бюджета в сумме 59,0 млрд руб. на 13 лет, на 2024 год – от 6,84 млрд руб. Также запланировано внебюджетное финансирование и участие субъектов РФ. 

Основой для финансирования являются четыре государственные программы: развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утверждена Постановлением Правительства РФ от 14.07.2012 № 717 (далее – Госпрограмма); развития рыбохозяйственного комплекса, утверждена Постановлением Правительства РФ от 15.07.2014 № 314; комплексного развития сельских территорий, утверждена постановлением Правительства РФ от 31.05.2019 № 696; эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса, утверждена Постановлением Правительства РФ от 14.05.2021 № 731. 

В соответствии со статьями 8 и 9 Федерального закона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» Госпрограмма  определяет цели, основные направления развития  отрасли и рынков на среднесрочный период, финансовое обеспечение и механизмы реализации предусматриваемых мероприятий. Изначально, как и все остальные три программы, она имела паспорт, содержащий структуру предполагаемых действий, контрольные цифры по финансированию и индикаторы достижения поставленных целей по годам. Финансовое обеспечение состоит из трех источников: федеральный бюджет, консолидированные бюджеты субъектов федерации и внебюджетные источники. Однако при принятии федерального бюджета на следующий год и прогнозный двухлетний период объемы финансирования мероприятий, предусмотренных в программах, обычно корректируются и не совпадают со значениями изначально указанных в паспортах (табл. 1). 

Таблица 1. Распределение бюджетных ассигнований по государственным программам РФ. Факт – текущее финансирование или запланированное в действующем законе о федеральном бюджете, план – значения, указанные в исходных паспортах, млрд рублей [4]. 

Наименованиегосударственной программы	Годы
2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026
Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия	План294,7 Факт271,3	План312,3  Факт325,8	План365,8 Факт424,0	План377,5 Факт370,8	План377,4 Факт393,2	План300.7 Факт265,8	План- Факт251,3
Государственная программа Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий»	План79,2 Факт32,6	План160,6  Факт38,2	План193,1 Факт51,3	План201,0 Факт65,1	План209,0 Факт68,5	План217,9 Факт51,5	План- Факт43,0
Государственная программа эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения и развития мелиоративного комплекса Российской Федерации	План294,7 Факт271,3	План312,3  Факт325,8	План365,8 Факт424,0	План377,5 Факт370,8	План377,4 Факт393,2	План300.7 Факт265,8	План- Факт251,3

Цифры объемов финансирования из федерального бюджета – номинальные. Они не учитывают инфляцию, а также особенности динамики  значения ключевой ставки ЦБ РФ. Эти показатели приведены на его официальном сайте. С 2020 года ставка колебалась от 6,25 % до 20,0%  годовых, что также отражается на доступе к кредитам и оборотным средствам. Сейчас это 16%. Показатели по инфляции изменялись – от 2,3% до 17,8 год к году.

Есть еще и разовые меры различной поддержки, финансируемые отдельными распоряжениями правительства из резервного фонда. С момента начала формирования в середине 90-х годов и по сей день система мер государственной поддержки в агрокомплексе непрерывно эволюционировала и совершенствовалась. На смену товарному кредитованию агропроизводителей под гарантии субъектов РФ пришло денежное кредитование через банки за счет средств специально созданного Фонда льготного кредитования, а затем – банковское кредитование по льготной ставке, сначала краткосрочное под оборотные средства, а затем  долгосрочное. Многочисленные дотации на производство тех или иных видов сельскохозяйственной продукции постепенно заменялись на субсидирование отдельных статей затрат на их производство и/или введение определенных льгот по ним. Постепенно совершенствовался механизм проведения государственных интервенционных операций. 

С 2017 года начали ежегодно меняться механизмы государственной поддержки АПК. В 2020 году введены новые виды – компенсирующая и стимулирующая субсидии. С 2024 года они объединяются. Единая субсидия охватывает 12 приоритетов. В ней останутся все направления, действующие ранее. Регионам будет доступна поддержка пяти из 12 приоритетных направлений, а именно: 1) агротехнологических работ; 2) элитного семеноводства; 3) племенного животноводства; 4) малых форм хозяйствования; 5) агрострахования.

Из оставшихся семи направлений каждый регион может выбрать три, и государство выделит на них субсидии: 1) традиционные подотрасли сельского хозяйства и северного оленеводства; 2) производство льна-долгунца и (или) технической конопли; 3) производство продукции плодово-ягодных насаждений; 4) производство молока; 5) мясное скотоводство; 6) овцеводство, козоводство и производство шерсти; 7) глубокая переработка зерна и (или) переработка молока крупного рогатого скота, козьего и овечьего в пищевую продукцию. Изменения в господдержке закреплены в Постановлении Правительства РФ от 02.12.2023 № 2065 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (рис. 1, 2). 

Рис. 1. Объединение компенсирующей и стимулирующей субсидий с 2024 года – основные направления и расчетные лимиты (данные Минсельхоза РФ, представленные на парламентских слушаниях 06.12.2023 на тему: «Законодательное обеспечение повышения доходности и рентабельности сельскохозяйственного производства»).

Рис. 2. Ресурсное обеспечение государственной программы развития сельского хозяйства в 2024 году, млрд руб. (данные Минсельхоза РФ, представленные на парламентских слушаниях 06.12.2023 на тему: «Законодательное обеспечение повышения доходности и рентабельности сельскохозяйственного производства»).

В последние годы были достигнуты и перевыполнены многие показатели самообеспеченности, зафиксированные в Доктрине продовольственной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ 21.01.2020 № 20. Годовой объем экспорта продуктов питания и сельскохозяйственной продукции  растет, например, в 2016 году – 17,1 млрд долл. США; в 2017-м – 20,7 млрд долл.; в 2018-м – 29,7 млрд долл.; в 2019 – 25,6 млрд долл.; в 2020 году – 30,6 млрд долл.; в 2021-м – 37,1 млрд долл.; в 2022-м – уже 41,6 млрд долл. [5]. Достигнув паритета в 2020 году, со следующего  года мы стали нетто-экспортером этой продукции.

По итогам 2023 года объем экспортных поставок российской продукции АПК  составит более 45 млрд долл. США. Наибольшая доля в его структуре – около 38% – традиционно приходится на зерно. Страна сохраняет лидерство в мире по поставкам пшеницы, занимая 25% мирового рынка. 

По данным об итогах платежного баланса от  ЦБ РФ, в 2023 году по сравнению с 2022 годом произошло уменьшение положительного сальдо торгового баланса до 118,3 млрд долл. Сократился экспорт до 422,7 млрд долл., что объясняется ухудшением ценовой конъюнктуры. Отмечен рост импорта товаров до 304,4 млрд долл. США. Таким образом, вклад АПК составляет почти 10,6% от экспорта.

Сельское хозяйство – отрасль, наиболее интенсивно использующая для своего устойчивого функционирования и развития льготные кредиты. Их объем составляет свыше 60% от всех кредитов, предоставленных агропроизводителям, или в 3–10 раз больше, чем для большинства прочих отраслей экономики. Льготное кредитование сельскохозяйственных заемщиков длительное время ранее обеспечивалось государственным субсидированием процентных ставок по ним для сохранения уровня в пределах 1–5% годовых. 

Сейчас достижение такого уровня невозможно из-за отсутствия необходимого объема средств государственной поддержки, выделяемой на эти цели из федерального бюджета. На льготные кредиты в 2024 году планируется выделить около половины от всей бюджетной поддержки АПК – 211 млрд руб. с учетом 20 млрд руб. дополнительного финансирования (рис. 1). 

С 10.02.2024 изменился механизм выдачи льготных кредитов в АПК. Ставка по льготным кредитам стала плавающей. Причина – жесткая денежно-кредитная политика ЦБ РФ. Формулы расчета ставки будут отличаться для разных подотраслей. Для тех направлений, в которых не достигнуты показатели продовольственной безопасности, ставка составит 30% от ключевой ставки ЦБ РФ плюс 2% годовых. Для всех остальных – 50% от ключевой ставки плюс 2% годовых. При текущей ставке 16% годовых приоритетные отрасли смогут брать кредиты под 6,8%. Остальные – под 10% годовых.

Среди приоритетных направлений финансирования – малые формы и личные подсобные хозяйства, участники Федеральной научно-технической программы развития сельского хозяйства, деятельность, связанная с селекцией и генетикой, молочное скотоводство и переработка молока, а также овцеводство в Северо-Кавказском ФО. Также в списке – птицеводство, производство яиц, садоводческая деятельность, хлебопечение и мукомольная отрасль, первичная переработка продукции животноводства.

Не приоритетные направления – производство сельхозтехники, оптово-распределительные центры и хранилища, переработка плодоовощных культур, элеваторы и производство зерна, мелиорация, маркировка,  аквакультура, тепличные комплексы для выращивания цветов и пункты приемки и первичной и последующей переработки свиней.

Заключение

Минсельхоз РФ не оказывает поддержку агропроизводителям   напрямую, а осуществляет софинансирование расходных обязательств субъектов РФ, вытекающих из полномочий, установленных в ст. 26.3     Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, посредством предоставления межбюджетных трансфертов. В установленном Правительством РФ порядке он осуществляет возмещение недополученных доходов кредитных и иных организаций, участвующих в реализации государственной агропродовольственной политики.

Президентом РФ был дан Перечень поручений по итогам запуска племенного центра по воспроизводству индейки в Тюменской области от 21.11.2022. В нем предписывается Правительству РФ принять меры по корректировке Стратегии развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов РФ на период до 2030 года. Цель – обеспечение среднегодового темпа роста объемов производства продукции АПК на уровне не менее 3% в год за счет внедрения новых или расширения действующих мер государственной поддержки. 

С 23.11.2023 стала действовать обновленная Стратегия развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов РФ на период до 2030 года (табл. 3), утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 08.09.2022 № 2567-р (ред. от 23.11.2023). По расчетам Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам, для устойчивого развития АПК и рыбохозяйственного комплексов страны объемы ежегодной государственной поддержки должны составлять не менее 900 млрд руб. [4].

Таблица 3. Некоторые целевые показатели Стратегии развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов РФ на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 08.09.2022 № 2567-р (ред. от 23.11.2023) (извлечение из Приложения).

Наименование показателя	Еди-ница изме-рения	Вари-ант	2020 год	2022 год	2023 год	2024 год	2025 год	2030 год
Индекс производства продукции агропромышленного комплекса (в сопоставимых ценах) к уровню 2020 года	%	Целе-вой	100	—	105,5	108,6	111,9	129,7
Базо-вый	—	102	103,2	104,6	106,2	116,1
Экспорт продукции агропромышленного комплекса (в сопоставимых ценах)	млрд. долл. США	Целе-вой	30,5	—	28,8	30,0	32,0	47,1
Базо-вый	—	28	28,3	29,5	31,5	41
Внесено минеральных удобрений на 1 га посева сельскохозяйственных культур в сельскохозяйственных организациях	кг/гад.в.	Целе-вой	68,6	—	82,2	86,3	90,6	115,6
Базо-вый	—	75,3	76,1	76,9	77,7	81,7
Объем достоверных и актуальных сведений о количественных характеристиках и границах земель сельскохозяйственного назначения, включая количественные и качественные характеристики сельскохозяйственных угодий, вовлекаемых в оборот	%	Целе-вой	—	4,7	35,06	66,62	100 <1>	—
Базо-вый	—	4,7	18,78	35,44	50,97	100 <2>
Площадь вовлеченных в оборот земель сельскохозяйственного назначения	тыс. га	Целе-вой	—	367,6	2979,1	4269,7	5447,5	13234,8 <1>
Базо-вый	—	367,6	564,8	813,9	2231,3	5077,3 <3>
Доля сельского населения в общей численности населения Российской Федерации	%	Целе-вой	25,3	—	25	25	25	25
Базо-вый	—	25	25	25	24,5	23,6
Соотношение среднемесячных располагаемых ресурсов сельского и городского домохозяйств	%	Целе-вой	67,3	—	64,4	65,2	66,0	70,0
Базо-вый	—	63,7	64,4	65,2	65,2	65,3
Доля общей площади благоустроенных жилых помещений в сельских населенных пунктах	Целе-вой	37,6	—	41	42	44	54
Базо-вый	—	40	41	42	42	42

<1> При условии выделения дополнительного объема финансирования из федерального бюджета в объеме 37,54 млрд рублей до 2030 года (включительно) на реализацию мероприятий по подготовке проектов межевания и выполнению кадастровых работ, мероприятий по установлению границ земель сельскохозяйственного назначения и мероприятий по оценке плодородия неиспользуемой пашни, в том числе 21,83 млрд рублей на реализацию мероприятий в 2023–2025 годах.

<2> При условии выделения дополнительного объема финансирования в объеме 2,5 млрд рублей на 2026– 2029 годы на реализацию мероприятий по установлению границ земель сельскохозяйственного назначения.

<3> При условии сохранения текущего объема финансирования до 2030 года (включительно).

Эффективная государственная поддержка АПК является основой успешной и системной реализации продовольственной политики России. Следовательно, ее объемы и механизмы имеют приоритетное значение в новых геоэкономических условиях. В сложившейся реальности основным источником становится именно федеральный бюджет, а запланированное уменьшение в нем финансирования всех четырех государственных программ (табл. 1) несет риски снижения темпов роста отрасли, обеспечения продовольственной безопасность страны и снижения темпов экспорта продукции АПК.

Литература

1. Социально-экономическое положение России. 2023. Выпуск 12. – М.:  Росстат, 2024. – 360 с.

2.  Кулик Г. В. Выход из тупика есть. – М.: МАКС-Пресс, 2003. – 55 с.

3. Кулик Г. В. Продовольственная безопасность: от зависимости к самостоятельности. – М.: Новые решения, 2017. – 105 с. 

4. Кашин В. И. Отечественной продукции – зеленый свет!/ Доклад председателя Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам, академика РАН В. И. Кашина на пленарном заседании Первой международной выставки технологий для производства и переработки картофеля и овощей, 29.01.2024. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://komitet-agro.duma.gov.ru/novosti/c6de7747-0e34-42bd-bd26-aee56cd37dbb.

5. Сельское хозяйство в России. 2023: Статистический сборник. – М.: Росстат, 2023. – 103 c.