Светлана Щепеткина, руководитель Научного консультационного центра по разработке и трансферу системных технологий в ветеринарии и сельском хозяйстве (ООО «НКЦ РТСТ»), к.вет.н. 

Законодательная гильотина

Регуляторная гильотина – инструмент масштабного пересмотра и отмены нормативно-правовых актов, негативно влияющих на общий бизнес-климат и регуляторную среду в России. Начиная с конца 2020 года в процесс был вовлечен 21 орган власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование, 33 органа власти, реализующих контрольно-надзорные функции, а для проведения реформы сформированы 43 отраслевые рабочие группы, к работе в которых помимо чиновников привлечены все заинтересованные стороны – представители предпринимательского, экспертного и научного сообщества. 

1 января 2021 года в рамках регуляторной гильотины было отменено более 30 тысяч документов, начиная с первых декретов советской власти и до норм современного регулирования.  

Для реализации реформы контрольно-надзорной деятельности в сельском хозяйстве создана рабочая группа «Животноводство и растениеводство», сопредседателями которой являются глава Россельхознадзора С. А. Данкверт и председатель комиссии РСПП по АПК В. С. Бирюков.

По состоянию на 1 апреля 2022 года на официальном сайте указано, что в процессе применения «гильотины» отменено 55 актов, а принято новых – 16.

Вместе с тем только ветеринарное законодательство состояло из четырех томов и включало более 800 документов. Это и Ветеринарный устав СССР, правительственные акты и издаваемые Министерством сельского хозяйства СССР положения, инструкции, наставления и правила по вопросам ветеринарии – юридическая основа ветеринарного дела в стране (последний сборник был издан в 1989 году). 

Анализ реестра обязательных требований свидетельствует о том, что с начала 2020-го по март 2022 года рабочей группой «Животноводство и растениеводство» было рассмотрено 344 документа, из них 150 – под отмену. Из оставшихся 194 документов 47 относятся к ветеринарии, из них ветеринарных правил по болезням животных – 28. 

Таким образом, вызывает недоумение, почему данные официального сайта в корне отличаются от реального состояния нормативно-правовой базы. 

Непонятен и сам подход Минсельхоза к реформе. 

А логика где?  

За 30 лет после развала СССР в нашей стране сформировалось весьма странное ветеринарное законодательство. Например, Перечень заразных и иных болезней, в соответствии с которым должны осуществляться мероприятия и региональные планы ветеринарного обслуживания животноводства согласно статье 1 закона Российской Федерации «О ветеринарии», включает 109 болезней, расположенных совершенно бессистемно (приказ Минсельхоза № 62 от 9 марта 2011 года).

Например, после первого пункта – ящур – стоит чума крупного рогатого скота, ликвидированная в СССР еще в 1929 году, после высокопатогенного гриппа птиц и болезни Ньюкасла идут некробактериоз северных оленей, алеутская болезнь норок и инфекционная анемия лошадей, а следующие болезни птиц начинаются в списке с номера 85 и плавно переходят в болезни коров, кроликов и норок, заканчиваясь незаразными болезнями животных, эктимой и чумой верблюдов.  

При этом правки в перечень вносились и в 2020 году. 

В актуальном перечне я нашла 15 болезней, при этом высокопатогенный грипп птиц идет под номером 18, а пунктом 64 – грипп птиц, за исключением указанного в пункте 18 перечня. 

Непонятно, для чего дается такая странная классификация? Что мешало начать реформу с изменения главного ветеринарного перечня страны и унифицировать его по видам животных – так, как сделано во всем мире? Начать с болезней животных многих видов, в том числе общих для человека и животных, а закончить болезнями, свойственными определенному виду животных. 

Например, по Международной классификации заразных болезней животных МЭБ в список болезней птиц входят:

1. Болезнь Марека;
2. Вирусный гепатит уток;
3. Инфекционная бурсальная болезнь (болезнь Гамборо, ИББ, БГ);
4. Инфекционный бронхит кур (ИБК);
5. Инфекционный ларинготрахеит кур (ИЛТ);
6. Микоплазмоз кур (Mycoplasma gallisepticum);
7. Микоплазмоз кур (Mycoplasma synoviae);
8. Ньюкаслская болезнь (НБ);
9. Грипп птиц (высокопатогенный и низкопатогенный);
10. Пуллороз (Salmonella pullorum);
11. Ринотрахеит индеек;
12. Тиф птиц (Salmonella gallinarum);
13. Хламидиоз птиц;
14. Холера птиц (пастереллез).

Чем удобна такая классификация? При возникновении болезни удобно ставить диагноз, дифференцировать и ликвидировать болезни, проводить диагностический мониторинг и разрабатывать системы мероприятий как на отдельно взятом предприятии, так и в масштабе региона и даже страны. 

С регионализацией тоже интересная история. Например, есть приказ Минсельхоза № 635 от 14 декабря 2015 года «Об утверждении ветеринарных правил проведения регионализации территории Российской Федерации». Кроме регионализации, правила устанавливают порядок и особенности содержания животных, перемещения по территории страны подконтрольных товаров, перечень и порядок проведения дополнительных противоэпизоотических мероприятий, а также порядок составления, актуализации и опубликования данных и множество других мероприятий, усложняющих жизнь птицеводческих предприятий. 

Этот перечень систематизирован в алфавитном порядке и включает уже 141 болезнь, из них «птичьих» болезней – всего 13. Ряд пунктов перечня утратил силу, но какие это болезни и для чего сохранены эти пункты – непонятно. 

На наш взгляд, логика в этих перечнях отсутствует, а бессистемный подход к формированию основных болезней в стране не позволяет создать адекватную нормативно-правовую базу, направленную в соответствии с законом РФ «О ветеринарии» на реализацию мероприятий по предупреждению и ликвидации заразных и иных болезней животных, и влечет за собой дополнительные сложности для хозяйствующих субъектов, занимающихся выращиванием, содержанием и разведением птицы и производством продукции птицеводства. Кроме того, такой подход никоим образом не способствует эпизоотическому благополучию страны.

Примерно такая же ситуация с ветеринарными правилами по профилактике, диагностике, ограничительным и другим мероприятиям, направленным на предотвращение распространения и ликвидацию болезней птиц. 

Ветеринарные правила: реформы 2.0

За 2020–2021 годы переработано 28 ветеринарных правил (напоминаю, болезней в основном перечне страны – 109).

Все ветеринарные правила имеют одинаковый почерк и идентичные закономерности.

Так, каждый раздел профилактических мероприятий обязывает владельцев:

• предоставлять по требованиям специалистов госветслужбы птиц для осмотра;
• извещать в течение 24 часов обо всех случаях заболевания или гибели птиц, а также об изменениях в их поведении, указывающих на возможное заболевание; 
• принимать меры по изоляции подозреваемых в заболевании птиц и трупов птиц; 
• выполнять требования госветслужбы о проведении противоэпизоотических и других мероприятий, предусмотренных настоящими правилами;
• соблюдать условия, запреты, ограничения в связи со статусом региона, на территории которого расположено хозяйство, в соответствии с Ветеринарными правилами проведения регионализации РФ.  

Казалось бы, какой абсурд! – ведь поведение птицы может меняться в зависимости от изменения параметров микроклимата, перехода на другой корм, а гибели птицы не избежало ни одно промышленное предприятие. Если же действительно сообщать госветслужбе о каждом таком случае, это вызовет коллапс этой самой госветслужбы, ведь сообщать будут и другие владельцы! 

Ларчик открывается просто: так как требование это исполнить невозможно, то виноватых – будь то предприятие или госветслужба – можно найти всегда. 

А согласно статье 10.6 нового КоАПа нарушение ветеринарно-санитарных правил влечет штраф от 10 до 20 тысяч рублей, правил борьбы с карантинными и особо опасными болезнями животных – от 90 до 100 тысяч рублей либо приостановку деятельности до 90 суток в обоих случаях.

Статья 10.7 – «сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременных массовых заболеваниях животных» – предусматривает наложение штрафа на должностных лиц в размере от 30 до 40 тысяч рублей, на юридических лиц – от 90 до 100 тысяч рублей. 

Есть еще интересные разделы ветеринарных правил, которые проверяющие организации могут интерпретировать по-разному. Например, в пункте 35 правил по гриппу птиц требуется обеспечить обеззараживание кормов, с которыми не могли иметь контакт больные птицы, путем термической обработки с достижением температуры в толще продукта 70⁰С в течение не менее 5 минут. Кто-нибудь придумал, как это реализовать в условиях птицефабрик? И снова: не выполнил – штраф! 

А вот в правила по листериозу внесены требования, ранее не встречавшиеся в мире:

• Для установления диагноза на листериоз теперь достаточно ПЦР (то, что ПЦР не дает информации о жизнеспособности возбудителя и во всех предыдущих правилах для установления диагноза было необходимо бактериологическое исследование, никого не волнует). При этом – внимание! – возбудитель не должен относиться к вакцинным штаммам! 
• При установлении диагноза на листериоз проводится вакцинация всех восприимчивых животных – а к ним пункт 3 правил относит и птицу! – вакцинами против листериоза согласно инструкциям по их применению.  

Над подобным абсурдом можно было бы просто посмеяться, но ведь все это бюджетные деньги, и не только на разработку правил, но и на их реализацию, например на создание ненужных птице вакцин и на проведение контрольно-надзорных мероприятий. Да и диагностика методом ПЦР проводится на дорогостоящем оборудовании с дорогущими расходниками, это не бактериология, которую можно сделать «на коленке»!  

А вот новые Ветеринарные правила убоя животных и Ветеринарные правила назначения проведения ветеринарно-санитарной экспертизы мяса и продуктов убоя животных, предназначенных для переработки и (или) реализации, которые разработаны вместо правил 1983 года и вступят в силу с 1 сентября 2022 года. 

В них очень много слов, но при этом не указаны точки проведения ВСЭ, разреза и осмотра органов, процесс подготовки к ветеринарному осмотру и самой ВСЭ по каждому виду животных, отсутствуют разделы по ВСЭ тушек и внутренних органов при инфекционных болезнях у разных видов животных, а списки болезней, при которых продукция направляется на обезвреживание, утилизацию или уничтожение, составлены также бессистемно. 

При этом при незаразных болезнях в соответствии с правилами: болезнях органов дыхания (бронхиты, пневмонии, бронхопневмонии), болезни печени (цирроз), болезни почек, репродуктивных органов, вымени, органов пищеварения (гастрит, энтерит, гастроэнтерит) внутренние органы утилизируются, а мясо осматривается и выпускается без ограничений.

На фото – внутренние органы при проведении ветсанэкспертизы на одном из мясокомбинатов Северо-Западного региона 

Можно ли говорить в данном случае о безопасности выпускаемой продукции для людей? На наш взгляд – нет. 

Для чего было так кардинально менять адекватные ветеринарные правила – непонятно. 

Следует отметить, что чиновники департамента ветеринарии за эту работу получают зарплату, в то время как эксперты работают на общественных началах в свободное от работы время. 

К сожалению, ни в одни из правил адекватные изменения внести не удалось. 

Но существуют и еще более странные законотворческие новеллы.

Еще новинки на законодательном рынке

Ярким примером является создание нормативно-правовой базы по применению антибиотиков в животноводстве и птицеводстве.

В 2017 году в России была разработана и утверждена правительством стратегия предупреждения распространения антимикробной резистентности до 2030 года. 

В 2019 году на ее основе был создан план реализации мероприятий стратегии, куда вместо целей и задач стратегии Минсельхозом и Россельхознадзором были внесены пункты по запрету противомикробных препаратов не в лечебных целях, регулирование использования при изготовлении кормов и введение административной ответственности за применение в ветеринарии препаратов, не включенных в утвержденные в установленном порядке перечни, и за использование в ветеринарии противомикробных препаратов не в лечебных целях. 

На основании этих пунктов плана Минсельхозом и Россельхознадзором был разработан проект федерального закона о внесении изменений в закон «О ветеринарии». Законопроект предусматривал не только все вышеизложенные пункты, но и обязывал комбикормовые заводы получать лицензию на фармацевтическую деятельность при производстве кормов с добавлением лекарственных средств. 

Почти год шла борьба за выполнение стратегии и недопущение издания очередного абсурдного закона. Дошли до правительственной подкомиссии и – о чудо! – решение о недопустимости лицензирования было принято. С тех пор об этом законопроекте никто не слышал, а потом в Госдуму был внесен двойник отклоненного закона, и 31 декабря 2021 года президент подписал закон о контроле за антибиотиками в животноводстве, запрещающий добавлять антимикробные ветпрепараты без рецепта, специального требования и лицензии на фармацевтическую деятельность. Правда, закон этот вступит в силу с 1 марта 2023 года. 

Однако появилась и другая схема «протаскивания» нужных кому-то законов – пункты о регулировании применения антибиотиков в животноводстве были внесены в Федеральный закон № 492 «О биологической безопасности Российской Федерации», который не рассматривался в рамках регуляторной гильотины. 

Таким образом, Минсельхоз не может не следовать федеральному законодательству и вынужден разрабатывать на его основе все новые и новые подзаконные нормативно-правовые акты. При этом голоса экспертов все так же остаются за кадром.

Итак, 1 марта 2022 года вступил в силу Приказ Министерства сельского хозяйства № 771 от 18.11.2021 г. «Об утверждении Перечня лекарственных препаратов, предназначенных для лечения инфекционных и паразитарных болезней животных, вызываемых патогенными микроорганизмами и условно-патогенными микроорганизмами, в отношении которых вводится ограничение на применение в лечебных целях, в том числе для лечения сельскохозяйственных животных». Он устанавливает запрет и ограничения на применение ряда противомикробных препаратов в ветеринарии, животноводстве и аквакультуре в соответствии с перечнем, сформированным федеральным органом исполнительной власти в области ветеринарии.                         

Этим же приказом устанавливается перечень препаратов, которые можно применять в случаях, установленных Приказом № 692 от 06.10.2021 г. «Об установлении случаев, в которых не устанавливается запрет на применение лекарственных препаратов, предназначенных для лечения инфекционных и паразитарных болезней животных, вызываемых патогенными микроорганизмами и условно-патогенными микроорганизмами, без клинического подтверждения диагноза, а также запрет на продолжение применения таких препаратов при отсутствии эффективности лечения», а именно: 

— установление диагноза, требующего замены применяемого лекарственного препарата иным лекарственным препаратом;

— возникновения устойчивости возбудителя болезни к применяемому лекарственному препарату при условии его замены другим лекарственным препаратом, отсутствие устойчивости возбудителя болезни к которому подтверждено результатами лабораторных исследований. 

Все эти законопроекты противоречат всем правилам применения антимикробных препаратов в животноводстве, однако dura Lex sed Lex (закон суров, но это закон), поэтому приходится помогать производителям не получать штрафы за то, в чем они не виноваты.

Так, обработку корма можно проводить при помощи газовой горелки, и это задача проверяющих инспекторов – измерить температуру в толще корма.

Мониторинг на листериоз можно делать сначала в своей лаборатории, а потом уже сдавать на проверку. 

Остаточные количества антибиотиков можно проверять за счет производителей препаратов при вводе каждого нового наименования в технологический цикл предприятия. То же можно делать при использовании мясокостной муки, свиного жира и другой продукции животноводства, которая может содержать остатки фармакологически активных веществ.

Для определения чувствительности и законной смены препаратов разработаны наборы индикаторных дисков для определения чувствительности микроорганизмов к антимикробным препаратам ветеринарного назначения. Например, набор для птиц включает амоксициллин, доксициклин, колистин, левофлоксацин, линкомицин, тетрациклин, тилмикозин, тилозин, триметоприм/сульфаметоксазол, флорфеникол, ципрофлоксацин, энрофлоксацин. При этом хочется отметить, что правила техники безопасности по работе в ветеринарных лабораториях датированы 1975 годом.  

Много чего можно придумать, чтобы иметь возможность нормально работать и в соответствии с законом Российской Федерации «О ветеринарии» предупреждать болезни животных, лечить, выпускать полноценные и безопасные в ветеринарном отношении продукты животноводства и защищать население от болезней, общих для человека и животных.

Только делать это почему-то в очередной раз приходится не «во имя», а вопреки.

А ведь как хороша была задумка реформы контрольно-надзорной деятельности!   

Ссылки на документы: 

1. Сайт «регуляторной гильотины»: https://knd.ac.gov.ru/groups/786/ 
2. Закон Российской Федерации «О ветеринарии» https://docs.cntd.ru/document/9004249
3. Перечень заразных и иных болезней животных – 109 болезней (Приказ Минсельхоза № 62 от 09 марта 2011 года, зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 1 июня 2011 года, регистрационный № 20921 

(https://docs.cntd.ru/document/902269920?marker=6560IO)

1. Об утверждении «Ветеринарных правил проведения регионализации территории Российской Федерации» – 141 болезнь (Приказ Минсельхоза № 635 от 14 декабря 2015 года зарегистрирован в Минюсте РФ 23 марта 2016 года, https://docs.cntd.ru/document/420325658).