За последние 10–15 лет прошло огромное количество реформ, принято колоссальное количество законов, выделено фантастическое количество средств и ресурсов для… чего? На фоне пандемии, вызванной COVID-2019, этот вопрос стоит особенно остро. Одной из реформ является «регуляторная гильотина» [1]. Этот термин означает инвентаризацию всех действующих и обязательных для бизнеса требований с целью понять – соответствуют ли они современным реалиям. Если соответствуют, то нормы остаются, если нет, то они отменяются или изменяются. К отмене планируется более 10 000 нормативно-правовых актов (НПА), в каждом министерстве создаются отраслевые законодательные структуры, которыми предполагается пользоваться в ближайшем обозримом будущем.
Являясь экспертом общественного совета рабочей группы «Животноводство и растениеводство» под руководством главы Россельхознадзора С. Данкверта, взяла на себя смелость проанализировать актуальное законодательство в области ветеринарии, в частности в птицеводстве.
Итак, для изучения экспертами были представлены:
— Проект структуры нормативного регулирования в сфере сельского хозяйства, подготовленный во исполнение пункта 3 плана мероприятий («дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины», утвержденного председателем Правительства Российской Федерации Д. Медведевым 29 мая 2019 года № 4714п-П36 (далее – Структура). Предполагается, что она станет базой для нормативного регулирования в сельском хозяйстве. Проект занимает ни много ни мало 214 страниц, но касающихся ветеринарии – всего 120 документов.
— Проект постановления «О признании не действующими на территории Российской Федерации актов РСФСР и СССР и их отдельных положений, а также документов, изданных органами центрального государственного управления РСФСР и СССР» (далее – Проект). Здесь всего 102 документа, касающихся ветеринарии и смежных видов деятельности. Критерии выбора НПА непонятны, так как только «Ветеринарное законодательство» (4 тома) включало в себя 741 документ.
Следует отметить, что на рассмотрение документа выделялось в среднем 3 дня, и если замечания представлены не были, то документ принимался в предложенной редакции.
В представленных проектах отсутствовали ссылки на междисциплинарные документы (например, Стратегия предупреждения антимикробной резистентности и План по ее реализации, которые имеют самое прямое отношение к ветеринарии). Указанные документы имеют прямое отношение к моей профессиональной деятельности, поэтому было обращено внимание на их отсутствие. Предполагаю, что такая же ситуация может сложиться и с другими законодательными актами в области междисциплинарного, межведомственного, международного общения.
В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации «О ветеринарии» [2] под ветеринарией понимается область научных знаний и практической деятельности, направленных на предупреждение болезней животных и их лечение, выпуск полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиту населения от болезней, общих для человека и животных.
Основными задачами ветеринарии в Российской Федерации являются:
— реализация мероприятий по предупреждению и ликвидации заразных и иных болезней животных (по перечню [3], утверждаемому федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая ветеринарию (далее – федеральный орган исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии), в том числе сельскохозяйственных, домашних, зоопарковых и других животных, пушных зверей, птиц, рыб и пчел, и осуществление региональных планов ветеринарного обслуживания животноводства (далее – мероприятия и планы);
— подготовка специалистов в области ветеринарии, производство препаратов и технических средств ветеринарного назначения, а также организация научных исследований по проблемам ветеринарии (далее – обучение, производство, НИР);
— охрана территории Российской Федерации от заноса заразных болезней животных из иностранных государств (далее – охрана территории);
— осуществление федерального государственного ветеринарного надзора (далее – надзор).
Анализ нормативной документации по реализации каждой из задач в области ветеринарии представлен в таблице 1.
Таблица 1
Анализ нормативной документации, представленной для реализации задач в области ветеринарии
| Документ | Всего | Общие документы | Мероприятия и планы по предупреждению и ликвидации болезней | Обучение, производство препаратов и средств, наука | Охрана территории | Надзор | |||||
| Структура Минсельхоза | 120 | 13* | 10,8% | 31 | 25,8% | 15 | 12,5% | 7 | 5,8% | 54 | 45,5% |
| Перечень к отмене | 102 | 25** | 24,5% | 75 | 73,5% | 2 | 2,1% | 1 | 1,1% | 3 | 2,9% |
| Всего | 222 | 38 | 17,1% | 106 | 47, 7% | 17 | 17,7% | 8 | 3,6% | 57 | 25,7% |
Примечания:
* к общим документам относятся международные договоры, решения, ТР ТС, законы и т.п.
** к общим документам относятся документы о структуре государственной ветеринарной службы (положения о лабораториях, ветеринарных врачах, фельдшерах, райветстанциях, лечебницах, ветучастках, ветеринарно-санитарных станциях, о главном враче и т.п.)
Данные таблицы свидетельствуют о том, что актуальная нормативно-правовая база имеет явный уклон в сторону надзора (45,5% (!) документов Структуры Минсельхоза) и при отмене большей части документов из перечня реализация основной задачи ветеринарии – разработка и проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных – отойдет на второй план.
Как уже сказано выше, реализация мероприятий по предупреждению и ликвидации заразных и иных болезней животных, включая сельскохозяйственных, домашних, зоопарковых и других, пушных зверей, птиц, рыб и пчел, и региональных планов ветеринарного обслуживания животноводства осуществляется по перечню, утверждаемому федеральным органом исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии.
Утвержденный Приказом Минсельхоза России перечень включает 105 наименований болезней, из них болезней птиц – 12. Анализ нормативной документации по вопросам предупреждения и ликвидации заразных и иных болезней птиц представлен в таблице 2.
Таблица 2
Анализ нормативной документации по вопросам предупреждения и ликвидации заразных и иных болезней животных
| Болезни | Перечень болезней ФОИВ | Структура | Перечень документов к отмене | Итого в имеющихся НД |
| Зоонозы (общие для человека и животных) | 20 | 4 | 2 | 6 |
| Общие для нескольких видов животных | 11 | 0 | 2 | 2 |
| Птица | 12 | 1 | 6 | 7 |
Данные из таблицы 2 свидетельствуют о том, что представленная в проекте Структуры нормативно-правовая документация обеспечивает реализацию мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных лишь на 27,6 %. С учетом того, что ряд болезней отсутствует в принципе (например, болезни собак и кошек), реальный процент обеспечения нормативно-правовой базой для решения ключевых задач ветеринарии в Российской Федерации еще меньше.
Перечень болезней птиц из актуальной базы НПА приводим в таблице 3.
Таблица 3
Анализ представленной на рассмотрение базы НПА, касающихся болезней птиц
| Нормативно-правовая документация: | ||
| Приказ Минсельхоза России от 09.03.2011 № 62 (ред. от 15.02.2017) «Об утверждении Перечня заразных и иных болезней животных» (зарегистрирован в Минюсте России 01.06.2011 № 20921). | Письмо Минсельхоза России № 01-12_0449 от 29.01.2020 «О направлении структуры регулирования» | Проект с визой (003) Минюста 4.02 «О признании не действующими на территории Российской Федерации актов РСФСР и СССР и их отдельных положений, а также документов, изданных органами центрального государственного управления РСФСР и СССР» |
| 12 | 1 | 6 |
| — Грипп птиц- Тиф-пуллороз- Болезнь Марека- Высокопатогенный грипп птиц- Болезнь Ньюкасла- Вирусный гепатит уток- Вирусный энтерит гусей- Инфекционный бурсит (болезнь Гамборо)- Инфекционный ларинготрахеит кур- Инфекционный бронхит кур- Синдром снижения яйценоскости (ССЯ-76)- Спирохетоз птиц | — Грипп птиц | — Тиф-пуллороз- Болезнь Марека- Кокцидиоз птиц- Оспа птиц- Колибактериоз птиц- Аспергиллез птиц |
| 12 | 1 | 6 |
Получается, что из представленных в перечне закона «О ветеринарии» 12 болезней птиц нормативная документация есть только по семи.
Ряд болезней (реовирусный теносиновит, аденовирусная инфекция, инфекционная анемия, пневмовирусная инфекция, инфекционный энцефаломиелит, гемофилез, орнитобактериоз и др.) ни в одном документе не представлен вообще.
Значит, этих болезней не существует?! А ведь подавляющее большинство из них было завезено и завозится с генетическим материалом, нанося колоссальный вред птицеводству. Как же проводить их мониторинг, разрабатывать схемы профилактики, а при необходимости – лечения?
Важнейшим аспектом является и то, что в настоящее время Минсельхозом разработан план по замещению импортных средств диагностики, лечения и профилактики болезней животных, основанием для которого является (внимание!) применение живых вакцин зарубежного производства, содержащих штаммы вирусов, не циркулирующих на территории России.
Как же так?! Ранее болезни не встречались, были завезены с генетическим материалом, а теперь почему-то эти штаммы стали нашими, российскими?
Ответ на этот вопрос предельно прост. За 2018 год выручка российских производителей ветеринарных вакцин на рынке РФ составила 4465 млн руб., а импортных – 11 106 млн руб. Импортированных иммунобиологических препаратов в 2,5 раза больше, чем препаратов отечественного производства. Чувствуете разницу?
Только делать этот шаг нельзя никак.
Вот что говорит главный ветеринарный врач ООО «Бизнес Фуд Сфера», кандидат ветеринарных наук Виталий Пономаренко: «Каждый холдинг и каждая птицефабрика имеет свой эпизоотический фон, который зависит не только от завезенного поголовья, но и от географии расположения птицефабрик, наличия пометохранилищ, скотомогильников, свалок и т.д. На каждой площадке – своя собственная схема диагностического мониторинга, своя собственная динамически изменяющаяся схема вакцинации. Для того чтобы вытеснить импортные штаммы, понадобится не одно десятилетие, за это время холдинги просто разорятся, и те же самые болячки будут завозиться, только с мясом. У нас 7 рабочих фабрик бройлеров, но 5 схем вакцинации. Нужно не замещать другие вакцины, а работать над своими в правильном направлении, учитывая их качество и постоянство результата. Если бы мы сделали одну схему вакцинации, то не смогли бы сдерживать бактериальные инфекции и без антибиотиков точно не смогли бы работать». (ООО «Бизнес Фуд Сфера» уже год обходится без применения антибиотиков вообще, выпускает более 250 наименований продукции на высоком уровне рентабельности, при этом ее стоимость остается прежней, в пределах данного сегмента рынка. – Прим. авт.)
Ни в одной отрасли нельзя обойтись без качественной нормативно-правовой базы. И механизм реализации «регуляторной гильотины» может стать реальным благом для нашей страны. Для этого действительно необходимо пересмотреть и доработать отраслевую и межотраслевую нормативно-правовую базу. Доработать с учетом современных знаний, методов диагностики, профилактики, лечения животных и птиц, выделив на это реальное финансирование, человеческие ресурсы и время. Иначе гильотина станет для отечественного птицеводства не метафорической, а вполне реальной.
Ссылки на источники:
- Регуляторная гильотина: https://knd.ac.gov.ru/
- Закон о ветеринарии: http://docs.cntd.ru/document/9004249
- Перечень заразных и иных болезней животных в соответствии с приказом от 9 марта 2011 г. № 62: http://base.garant.ru/2174787/
Светлана Щепеткина
Светлана Щепеткина – эпизоотолог, кандидат ветеринарных наук, руководитель научного консультационного центра по разработке и трансферу системных технологий в ветеринарии и сельском хозяйстве Санкт-Петербургского государственного университета ветеринарной медицины, эксперт национальной экспертной панели специалистов в области здравоохранения населения ФГБНУ «Национальный НИИ общественного здоровья им. Н. А. Семашко», эксперт общественного совета рабочей группы «Животноводство и растениеводство по реализации механизма «регуляторной гильотины», автор более 90 публикаций, в том числе книг. Рецензентом книги «Организация системы контроля инфекционных болезней, применения антимикробных препаратов и выпуска безопасной продукции птицеводства» (СПб ГАВМ, 2018, 536 с.) является вице-президент РАН, академик, доктор биологических наук И. М. Донник.
